Fue declarada inconstitucional la composición del Consejo de la Magistratura Nacional

La Sala II de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal declaró la inconstitucionalidad del artículo 1º de la ley 26.080 que establece la composición del Consejo de la Magistratura en sosteniendo que “…el estamento político cuenta con una cantidad de representantes suficiente respecto del total como para ejercer -salvo en aquellos casos que se exijan mayorías especiales- una acción predominante respecto del conjunto, controlando por sí mismo el Consejo, sin requerir del consentimiento de los otros estamentos; situación que contradice la manda constitucional..”
Coincidentemente así se había expresado en las Jornadas de La Red celebradas en Tandil, también respecto de la composición del Consejo de la Magistratura de la Provincia de Buenos Aires.
El fallo completo:
Poder Judicial de la Nación 29.053/2006
“En Buenos Aires, el de noviembre de dos mil quince, reunidos en acuerdo los señores jueces de la Sala II de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal, para conocer respecto del recurso interpuesto en autos: “Colegio de Abogados de la Ciudad de Buenos Aires y otro c/E.N. – Ley 26.060 – Dto. 816/99 y otros s/proceso de conocimiento”, contra la sentencia obrante a fs. 360/362, el Tribunal estableció la siguiente cuestión a resolver:
¿Se ajusta a derecho la sentencia apelada?
El doctor José Luis Lopez Castiñeira dijo:
I.- El Colegio de Abogados de la Ciudad de Buenos Aires inició la presente acción a efectos de que se declarara la inconstitucionalidad de los artículos 1, 2, 3, 5, 6, 7, 8, 10, 14, 15, 21, 22 y 23 de la ley 26.080 que, al sustituir las disposiciones establecidas por ley 24.937 en lo que respecta a la composición y funcionamiento del Consejo de la Magistratura y del Jurado de Enjuiciamiento de Magistrados, quebrantó el equilibrio representativo para la integración de dichas instituciones garantizado por la Constitución Nacional en sus artículos 114 y 115 (fs. 22/38).
Sostuvo que la norma impugnada alteró la naturaleza, autonomía funcional e independencia del Consejo de la Magistratura, así como sus competencias institucionales y funcionalidad.
Destacó que -en lo que aquí importa- el objetivo primordial de la última reforma constitucional fue asegurar y afianzar la independencia del Poder Judicial; a cuyos efectos se dispuso la adopción de un sistema de designación y remoción de magistrados que limitara la intervención de los órganos políticos que responden a la elección popular (Poder Ejecutivo y Legislativo) y la incorporación de actores que -al menos en forma directa- no tienen influencia política.
Recordó que la integración de tan importante institución debía procurar el equilibrio entre tres grupos diferentes: el político -resultante de la elección popular-, el de los jueces de todas las instancias y el de los abogados de la matrícula federal.
Explicó cuál era el alcance que debía darse al concepto de “equilibrio”, destacando que -en definitiva- lo que debía buscarse era que ninguna fuerza pudiera imponerse sobre las otras; que ninguna tuviera la posibilidad de adoptar o bloquear decisiones por sí sola, sino que necesitara contar con el respaldo de los otros sectores.
Resaltó que la modificación introducida por ley 26.080 importó la adopción de un perfil eminentemente político que vino a alterar el equilibrio que debe imperar por manda constitucional (artículo 114 de la Carta Magna) tanto en el Consejo como en el Jurado de Enjuiciamiento. En este sentido, hizo hincapié en el hecho que la reforma importó la separación de los órganos políticos en tres representaciones diferentes, otorgándoles siete representantes de un total de trece.
Señaló que los representantes de los órganos políticos resultantes de la elección popular cuentan -en la nueva composición del Consejo de la Magistratura- con la mayoría absoluta de sus integrantes, lo que, conforme lo dispuesto en el artículo 9 de la ley 26.080, les garantiza quorum propio y, a excepción de aquellos pocos casos en los que la norma exige mayorías agravadas, el número necesario para poder imponer las decisiones sin el aval de las otras fuerzas.
Reprochó la reducción de los representantes de los abogados de la matrícula federal en más de un 50% respecto del número con el que contaban previamente.
Alegó que si bien el artículo 114 de la Constitución Nacional, al referirse al ámbito académico y científico lo hace en plural (utiliza el término “personas”), el ordenamiento impugnado prevé que haya un solo representante de ese sector.
Objetó que la participación de los órganos políticos se redujera en un porcentaje mucho menor -pasando de nueve a siete integrantes- y que se eliminara la participación de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, pese a que la Carta Magna prevea que el Consejo se encontrará integrado por jueces de todas las instancias.
Refirió que la finalidad tenida en miras al efectuarse la reforma cuestionada fue la de otorgar al poder político el absoluto dominio y control de las decisiones a adoptar, tanto en el Consejo de la Magistratura como en el Jurado de Enjuiciamiento.
Por lo expuesto, solicitó que se hiciera lugar a la acción iniciada.
Sin perjuicio de ello, solicitó el dictado de una medida cautelar tendiente a que el Estado Nacional se abstuviera de dar cumplimiento a las disposiciones contenidas en la ley 26.080 hasta tanto recayera sentencia definitiva en estos actuados.
II.- La señora jueza de grado desestimó el pedido precautorio por considerar que no se encontraban reunidos los recaudos exigidos para admitir su procedencia (ver fs. 56/57).
III.- Declarada la causa como de puro derecho (fs. 190), la sentenciante rechazó la pretensión actoral, con costas en el orden causado (segunda parte del artículo 68 del C.P.C.C.N.).
Para así decidir, entendió que la cuestión debatida había sido adecuadamente examinada y resuelta por el Alto Tribunal en autos: “Monner Sans, Ricardo c/E.N. – Secretaría General Presidencia y otros s/amparo ley 16.986” el 6/3/2014, cuyos términos dio por reproducidos.
Al punto, destacó que en esa oportunidad el Máximo Tribunal, tras ponderar que el debido respeto a los altos poderes que concurren a la formación de las leyes imponían que una declaración de inconstitucionalidad como la pretendida solo encontrara cauce ante una “discordancia substancial” con los preceptos de la Constitución Nacional, rechazó el recurso extraordinario interpuesto contra la sentencia de la Sala III de este Fuero, que -a su vez- había confirmado el rechazo de la declaración de inconstitucionalidad de la ley 26.080 aquí impugnada.
Recordó el deber de seguimiento de las directivas que emanan de las decisiones adoptadas por la Corte Suprema de Justicia de la Nación y advirtió que el dictado de pronunciamientos encontrados en casos análogos podría importar una violación de la garantía consagrada en el artículo 16 de la Constitución Nacional.
Las costas las distribuyó del modo indicado en atención a las particularidades de la cuestión debatida y a la fecha del pronunciamiento del Alto Tribunal en la que se basó la decisión adoptada.
IV.- Disconforme con lo resuelto, a fs. 363 el Colegio de Abogados de la Ciudad de Buenos Aires interpuso recurso de apelación, expresando agravios a fs. 386/395.
En lo que hace a la legitimación para iniciar la acción intentada, entendió que le eran aplicables los argumentos expuestos por el Alto Tribunal en la causa: “Monner Sans” respecto del Colegio Público de Abogados de la Capital Federal y destacó que de su propio estatuto surgía con palmaria claridad su aptitud para reclamar en tanto su objetivo, conforme lo previsto en el artículo 1º incisos a) y
b) de su acta constitutiva, era “propender al mejoramiento del Poder Judicial y velar por su independencia como poder del Estado”, así como “propender al progreso de la administración de justicia y al progreso de la legislación” (sic).
Asimismo, recordó el deber específico contemplado en el inciso a) del artículo 6º de ley 23.187 -que rige el ejercicio de la profesión de abogado en la Capital Federal- en lo que respecta a la observancia fiel de la Constitución Nacional y la legislación que en consecuencia se dicta y lo previsto en el Código de Ética -que rige la matrícula de abogados- según el cual los profesionales han de velar por el respeto del orden jurídico-institucional.
Lo expuesto, a su entender, lo autorizaba a actuar en defensa de los derechos de sus asociados y en contra de la validez de una norma que restringe y altera arbitrariamente pautas consagradas en la Constitución Nacional.
En lo que hace a la cuestión de fondo, explicó que la reforma introducida en el Consejo de la Magistratura por ley 26.080 afectó drásticamente el equilibrio entre las fuerzas que lo integran, en tanto:
-los jueces vieron disminuida su representación en más de un 30% (de 5 a 3 miembros);
-la reducción del número de representantes de los abogados de la matrícula federal fue de un 50%, muy superior a la prevista para los otros grupos;
-la participación de los abogados dentro de las comisiones quedó reducida a su mínima expresión, resultando paradigmático el caso de la Comisión de Selección de Magistrados y Escuela Judicial -compuesta por ocho miembros- en la que actualmente no hay ningún representante del sector profesional.
Resaltó que la modificación introducida por el precepto objetado quitó representación en el Consejo de la Magistratura a la Corte Suprema de Justicia de la Nación, lo que contraría lo dispuesto en el artículo 114 de la Carta Magna, que prevé la participación de jueces de todas las instancias.
Razonó que si una de las finalidades de la reforma constitucional del año 1994 fue la de modificar el sistema de designación y remoción de jueces para dar mayores garantías de independencia a los jueces y al Poder Judicial -reduciendo para ello la intervención política-, dicho objetivo quedó anulado con la nueva integración del Consejo de la Magistratura, que carece totalmente de equilibrio; circunstancia que determina la palmaria inconstitucionalidad de la ley 26.080.
En este sentido, resaltó que ninguna ley que se dicte en relación a la composición del Consejo de la Magistratura puede avalar el predominio de un sector por sobre los otros, debiendo velarse por el equilibrio de fuerzas y por la pluralidad.
Recordó que la Corte Suprema de Justicia de la Nación, en el caso “Rizzo” -al que a su vez remite al resolver en “Monner Sans”-, señaló que la concepción de los constituyentes que aprobaron el texto sancionado fue mantener en el Consejo un equilibrio entre sectores de distinto origen sin que exista predominio de uno sobre otros; es decir, que ningún sector cuente con una cantidad de representantes que le permita ejercer una acción hegemónica respecto del conjunto o controlar por si mismo el cuerpo.
Explicó que resulta determinante mantener el equilibrio y la pluralidad dentro del Consejo de la Magistratura para resguardar la independencia del Poder Judicial; exigencia con sustento constitucional.
A efectos de demostrar el notorio desequilibrio en la composición del organismo acompañó cuadros comparativos entre las representaciones de cada uno de los sectores bajo el régimen de la ley 24.937 y bajo la ley 26.080, resaltando que según la primera norma, ningún sector podía controlar por sí mismo el cuerpo ni ejercer una posición hegemónica ya que los nueve representantes del sector político estaban equilibrados por los cinco representantes del sector judicial y por los seis representantes del sector letrado (abogados y académicos).
Iguales conclusiones alcanzó en relación a la composición de las Comisiones de Disciplina y Acusación y del Jurado de Enjuiciamiento, utilizando a esos fines idéntica metodología demostrativa.
Refirió que el número de reuniones de las Comisiones y del Plenario, así como el número de ternas propuestas para cubrir vacantes judiciales han bajado notoriamente desde la reforma en perjuicio de la administración de justicia.
Alegó que el hecho que el Poder Ejecutivo Nacional haya enviado al Congreso el proyecto de reforma del Consejo de la Magistratura que finalmente fue aprobado por ley 26.855 importó un reconocimiento, a la luz de la doctrina de los actos propios, de las irregularidades aquí denunciadas.
Por lo expuesto, solicitó que se revocara el pronunciamiento apelado y se hiciera lugar a la acción intentada.
Dicha presentación mereció réplica de sus contrarias, que luce a fs. 404/409 (Honorable Senado de la Nación), 410/417 (Estado Nacional) y 418/423 (Cámara de Diputados de la Nación).
V.- Remitidas en vista las actuaciones, el señor Fiscal general de Cámara opinó que debía estarse a lo decidido por el Alto Tribunal en la causa “Monner Sans” y, en consecuencia, rechazarse el planteo de inconstitucionalidad y confirmarse el pronunciamiento apelado (fs. 426/427).
Sin trámites procesales pendientes de realización, a fs. 428 se dispuso que la causa se encontraba en condiciones de ser resuelta.
VI.- En primer término, en tanto la decisión adoptada por la señora jueza se sustentó en lo decidido por el Alto Tribunal en el expediente M.2.503.XLII caratulado “Monner Sans, Ricardo c/E.N. – Secretaría General de Presidencia y otros s/empleo público”, corresponde -a efectos de brindar autosuficiencia y claridad al pronunciamiento- relatar lo allí decidido.
En dicha causa, la Sala III de esta Cámara, al confirmar la sentencia de primera instancia, rechazó la acción intentada enderezada a obtener -por vía de amparo- la declaración de inconstitucionalidad de la ley 26.080 en cuanto modificó la composición y el funcionamiento del Consejo de la Magistratura del Poder Judicial de la Nación que había establecido la ley 24.937.
Recurrida esa decisión, la Corte Suprema de Justicia de la Nación declaró improcedente el recurso extraordinario, con costas.
Para así decidir, en cuanto aquí importa destacar, tuvo por legitimado al Colegio Público de Abogados de la Capital Federal para reclamar el control judicial de constitucionalidad en su carácter de entidad destinada a cumplir fines públicos que originariamente pertenecen al Estado, encontrándose entre sus funciones atribuidas legalmente, las de gobierno de la matrícula y de control sobre el ejercicio profesional de quienes por expreso mandato constitucional necesariamente integran -por ser abogados de la matrícula federal- uno de los estamentos representados en el Consejo de la Magistratura de la Nación
Determinado ello, recordó que al pronunciarse en la causa: R.369.XLIX “Rizzo, Jorge Gabriel (apoderado Lista 3 Gente de Derecho) s/acción de amparo c/Poder Ejecutivo Nacional, ley 26.855, medida cautelar” el 18/6/2014, entendió que:
-lo que se exige es que el Consejo de la Magistratura cuente con una integración que procure el equilibrio entre la representación de los órganos políticos resultantes de la elección popular, de los jueces de todas las instancias, de los abogados, y con otras personas del ámbito académico y científico; -el precepto no dispone que esa composición deba ser igualitaria sino que se requiere que mantenga un equilibrio, término al que corresponde dar el significado que usualmente se le atribuye de “contrapeso, contrarresto, armonía entre cosas diversas”;
-la concepción de los constituyentes que aprobaron el texto sancionado fue mantener en el Consejo un equilibrio entre sectores de distinto origen sin que exista predominio de unos sobre otros; es decir, que ningún sector cuente con una cantidad de representantes que le permita ejercer una acción hegemónica respecto del conjunto o controlar por sí mismo el cuerpo;
-la norma prevé una integración equilibrada respecto al poder que ostentan -por un lado- el sector político y -por el otro- el estamento técnico; esto es, que los representantes de los órganos políticos resultantes de la elección popular no puedan ejercer acciones hegemónicas o predominar por sobre los representantes de los jueces, de los abogados y de los académicos o científicos, ni viceversa;
-se buscó asegurar una composición equilibrada entre los integrantes del Consejo, de modo tal que no tuvieran primacía los representantes provenientes del sistema de naturaleza exclusivamente político-partidario respecto de los representantes del Poder Judicial, del ámbito profesional y del académico.
-esa cláusula establece que entre los estamentos que componen el Consejo deba existir un equilibrio, situación en la que –como se dijo- ninguno debe tener -por sí solo- un predominio sobre los restantes;
-la idea de los constituyentes fue, pues, que una representación no predomine sobre las otras, es decir que no ejerza una acción hegemónica del conjunto o que no controle por sí misma al cuerpo, pues es el único modo de preservar el sistema organizado en el artículo 114 de la Constitución Nacional para evitar la fractura del balance que la Convención Constituyente de 1994 juzgó apropiado para mantener el Poder Judicial a la distancia justa de los otros dos poderes que expresan más directamente la representación democrática.
Con base en esa interpretación -que resultaba coincidente con la sostenida por los tribunales intervinientes en las instancias anteriores respecto a los contornos que definen el equilibrio que debe procurar el Congreso de la Nación al regular la integración del Consejo de la Magistratura, según el mandato dado por los constituyentes, el Alto Tribunal consideró que la tesis de la recurrente –según la cual, únicamente era válida aquella reglamentación legislativa que previera una participación igualitaria de todos los estamentos- era constitucionalmente objetable.
A ello, agregó que el demandante no demostró, como era debido, que la composición del órgano establecida por la ley 26.080 -en vigencia según lo decidido en el punto 111 de la sentencia dictada en “Rizzo”-, legitimara una acción hegemónica o predominio de uno de los estamentos por sobre el otro, omisión argumentativa que dejaba sin ninguna clase de sostén el planteo constitucional ventilado.
En este aspecto refirió que frente a la carga argumentativa y justificatoria que pesaba sobre el demandante de realizar una “demostración concluyente” del apartamiento constitucional, aquel se limitó a afirmar lacónicamente que la alzada no precisó el concepto de notable desproporción en la representación; y que dejó de pronunciarse acerca de que lo sostenido en la sentencia -con base en la zona de reserva del legislador- determinaba una preocupación inocultable sobre el futuro del Poder Judicial.
Finalmente, destacó que el acierto o el error, el mérito o la conveniencia de las soluciones legislativas no son puntos sobre los que el Poder Judicial deba pronunciarse, de allí que la pretensión de inconstitucionalidad de una ley no puede fundarse en apreciaciones de tal naturaleza. Por el contrario, la gravedad institucional de la petición requiere sine qua non que la relación de la norma con la cláusula constitucional, sea absolutamente incompatible y que haya entre ellas evidente oposición, para internarse en el campo de lo irrazonable, inicuo o arbitrario; debiendo estarse en caso de duda entre la validez o la invalidez por la legalidad.
VII.- En relación a los agravios vinculados a la falta de legitimación activa -la accionante cuestiona este aspecto al entender que la magistrada le habría desconocido aptitud para accionar-, hay que decir que el hecho que la señora jueza haya hecho propias -en todos sus términos- las consideraciones esbozadas y las conclusiones alcanzadas por el Alto Tribunal en la causa “Monner Sans”, implica indefectiblemente que tuvo por legitimado al Colegio de Abogados de la Ciudad de Buenos Aires para iniciar la presente contienda e improcedente su petición en cuanto al fondo del asunto.
Igual tesitura asumieron tanto el señor Fiscal General de Cámara (ver fs. 426, punto 2) como el Honorable Senado de la Nación (fs. 405 y vuelta). Las restantes accionadas (Estado Nacional y Cámara de Diputados de la Nación) nada observaron al respecto.
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De lo apuntado se infiere que lo decidido no causa agravio alguno a la apelante, por lo que resulta improcedente tratar las quejas vertidas al punto, correspondiendo -sin más- el rechazo de este capítulo del recurso intentado.
VIII.- Sentado ello, respecto de la tesis sostenida por el Honorable Senado de la Nación a fs. 408vta. -según la cual, con el dictado de la ley 26.855 se habría tornado abstracto el objeto de autos-, debo señalar que igual planteo fue oportunamente sujeto a consideración de la magistrada de la anterior instancia, siendo desestimado por resolución obrante a fs. 346/347, que no fue cuestionada y, por tanto, ha pasado en autoridad de cosa juzgada, correspondiendo estar a lo allí decidido.
IX.- Paso a abordar el agravio referido a la inconstitucionalidad de la ley 26.080 en lo que a la integración del Consejo de la Magistratura se refiere.
Al punto, cabe recordar que dicha institución fue incorporada al sistema con la reforma constitucional de 1994, ubicándola en la tercera sección del Libro primero de la segunda parte de la Ley Fundamental. Conforme lo dispuesto en el primer párrafo del artículo 114 de la Carta Magna:
-el Congreso sería el encargado regular su actuar por una ley especial sancionada por la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cámara;
-a su cargo se encontraría la selección de los magistrados y la administración del Poder Judicial;
-sería integrado periódicamente de modo tal que se procurase el equilibrio entre la representación de los órganos políticos resultantes de la elección popular, de los jueces de todas las instancias y de los abogados de la matrícula federal. Asimismo lo integraría otras personas del ámbito académico y científico, en el número y la forma que indicara la ley a dictar;
-tendría las siguientes atribuciones:
1.-) seleccionar mediante concursos públicos los postulantes a las magistraturas inferiores;
2.-) emitir propuestas en ternas vinculantes, para el nombramiento de los magistrados de los tribunales inferiores;
3.-) administrar los recursos y ejecutar el presupuesto que la ley asignara a la administración de justicia;
4.-) ejercer facultades disciplinarias sobre magistrados;
5.-) decidir la apertura del procedimiento de remoción de magistrados, en su caso ordenar la suspensión, y formular la acusación correspondiente; y
6.-) dictar los reglamentos relacionados con la organización judicial y todos aquellos que sean necesarios para asegurar la independencia de los jueces y la eficaz prestación de los servicios de justicia.
El Congreso Nacional, por medio de la ley 24.937 (y su correctiva 24.939), estableció la composición original y reglamentó el funcionamiento del Consejo de la Magistratura.
En lo que hace a su integración, conforme lo dispuesto en el artículo 2º, habría de estar integrado por veinte (20) miembros, de acuerdo con la siguiente composición:
-el presidente de la Corte Suprema de Justicia de la Nación;
-cuatro (4) jueces del Poder Judicial de la Nación, elegidos por sistema D’ Hont, debiéndose garantizar la representación igualitaria de los jueces de cámara y de primera instancia y la presencia de magistrados, con competencia federal del interior de la República;
-ocho (8) legisladores. A tal efecto los presidentes de la Cámara de Senadores y de Diputados, a propuesta de los respectivos bloques, designarían cuatro legisladores por cada una de ellas, correspondiendo dos al bloque con mayor representación legislativa, uno por la primera minoría y uno por la segunda minoría;
-cuatro (4) representantes de los abogados de la matrícula federal, designados por el voto directo de los profesionales que poseyeran esa matrícula por sistema D´ Hont, debiéndose garantizar la presencia de los abogados del interior de la República;
-un (1) representante del Poder Ejecutivo; y
-dos (2) representantes del ámbito científico y académico que serían elegidos de la siguiente forma: un profesor titular de cátedra universitaria de facultades de derechos nacionales -elegido por sus pares- y una persona de reconocida trayectoria y prestigio -que haya sido acreedor de menciones especiales en ámbitos académicos y/o científicos-, elegido por el Consejo Interunivesitario Nacional con el voto de los dos tercios de sus integrantes.
Según su artículo 9º, el quorum necesario para sesionar sería de doce miembros y adoptaría sus decisiones por mayoría absoluta de miembros presentes, salvo cuando por esta misma ley se requirieran mayorías especiales.
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La ley 26.080 introdujo importantes modificaciones en su estructura y en la organización y reglas de actuación de sus comisiones y del plenario, además de otras cuestiones operativas.
Bajo este último régimen, se redujo la integración del Consejo de la Magistratura del Poder Judicial de la Nación de veinte a trece miembros, de acuerdo con la siguiente composición (ver artículo 1º de la ley 26.080):
-tres jueces del Poder Judicial de la Nación, elegidos por el sistema D’ Hont, debiéndose garantizar la representación igualitaria de los jueces de cámara y de primera instancia y la presencia de magistrados con competencia federal del interior de la República;
-seis legisladores, cuya designación se encontraría a cargo de los presidentes de la Cámara de Senadores y de la Cámara de Diputados a propuesta de los bloques parlamentarios de los partidos políticos, correspondiendo tres legisladores por cada una de ellas, de los cuales dos a la mayoría y uno a la primera minoría;
-dos representantes de los abogados de la matrícula federal, designados por el voto directo de los profesionales que posean esa matrícula, uno de los cuales ha de tener domicilio real en cualquier punto del interior del país;
-un representante del Poder Ejecutivo; y
-un representante del ámbito académico y científico -que ha de ser profesor regular de cátedra universitaria de facultades de derecho nacionales y contar con una reconocida trayectoria y prestigio-, cuya elección se encontraría a cargo del Consejo Interuniversitario Nacional por mayoría absoluta de sus integrantes.
En lo que hace al quorum para sesionar, con la reforma introducida, en la órbita del Consejo de la Magistratura se pasó a necesitar de siete miembros, adoptándose las decisiones por mayoría absoluta de miembros presentes, salvo cuando por ley se requiriera mayoría especial (ver artículo 9º de la ley 26.080).
X.- Referidos los aspectos más destacados de la reforma en la composición y funcionamiento del Consejo de la Magistratura introducida por ley 26.080, corresponde ingresar en el examen de la controversia planteada, tomando como punto de partida para el análisis, que de acuerdo a la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos -que ha de servir de guía para la interpretación de los preceptos convencionales de orden internacional (conf. C.S.J.N., en Fallos: 321:3.555, 328:1.491, 330:3.248)-, el principio de
independencia judicial constituye uno de los pilares básicos de las garantías del debido proceso, motivo por el cual debe ser respetado en todas las áreas del procedimiento y ante todas las instancias procesales en las que se decida sobre los derechos de la persona (conf. C.S.J.N., causa Nº 1.095/2008 (44-A) /CS1 “Aparicio, Ana Beatriz y otros c/E.N. –C.S.J.N.- Consejo de la Magistratura- Art. 110 s/empleo público”, fallada el 21 de abril del año en curso).
Y para asegurar su independencia, los jueces cuentan -a diferencia de los demás funcionarios- con garantías reforzadas que resultan indispensables para el ejercicio de su función. Entre ellas, en lo que a este caso interesa, se encuentran la de un adecuado proceso de nombramiento y la inamovilidad en el cargo (conf. C.S.J.N., en Fallos: 314:881 y 749; 315:2.386; 324:1.177; 325:3.514; y causa “Aparicio” -op. cit.- y sus citas).
Debe en este orden tenerse en cuenta que los procedimientos constitucionales que regulan la integración y funcionamiento de los tribunales han sido inspirados en móviles superiores de elevada política institucional, con el objeto de impedir el predominio de intereses subalternos sobre el interés supremo de la justicia y de la ley. Las disposiciones que rigen esos procedimientos se sustentan, pues, en la aspiración de contar con una magistratura independiente e imparcial (conf. C.S.J.N., causa FLP 9.116/2015 caratulada “Uriarte, Rodolfo Marcelo y otro el Consejo de la Magistratura de la Nación s/acción mere declarativa de inconstitucionalidad”, pronunciamiento del 4 de noviembre del año en curso), de tal suerte que el análisis de validez de las normas que reglamenten dichos aspectos, ha de ser efectuado teniendo en mira el resguardo de la consecución de tales objetivos.
Sentado ello, y a los fines de examinar las objeciones formuladas respecto de la norma cuestionada, resulta vital entender cuál es el alcance que debe darse al artículo 114 de la Constitución Nacional, especialmente al concepto de “equilibrio”, para luego analizar si la ley cuestionada -en cuanto modifica la integración del Consejo de la Magistratura- es compatible con su texto.
Al punto, conviene retomar el desarrollo efectuado por la Corte Suprema de Justicia de la Nación en autos R.369.XLIX caratulados: “Rizzo, Jorge Gabriel (apoderado Lista 3 Gente de Derecho) s/acción de amparo c/P.E.N. Ley 26.855, medida cautelar”, el 18/6/2013.
En dicha oportunidad, el Alto Tribunal destacó:
-que de una lectura de la primera parte del segundo párrafo del artículo 114 de la Constitución resulta claro que al Consejo de la Magistratura lo
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integran representantes de los tres estamentos allí mencionados: órganos políticos resultantes de la elección popular (Poder Legislativo y Poder Ejecutivo), jueces de todas las instancias y abogados de la matricula federal (considerando 18, primer párrafo).
-que en el precepto bajo examen no se dispone que esta composición deba ser igualitaria sino que se exige que mantenga un equilibrio, ‘término al que corresponde dar el significado que usualmente se le atribuye de contrapeso, contrarresto, armonía entre cosas diversas (considerando 18, cuarto párrafo).
-que el nuevo mecanismo institucional de designación de magistrados de tribunales inferiores en grado a la Corte Suprema de Justicia de la Nación, contemplado en la reforma de 1994, dejó de lado el sistema de naturaleza exclusivamente político-partidario y de absoluta discrecionalidad que estaba en cabeza del Poder Ejecutivo y del Senado de la Nación. Tal opción no puede sino entenderse como un modo de fortalecer el principio de independencia judicial, en tanto garantía prevista por la Constitución Federal (considerando 20, tercer párrafo).
-que la inserción del Consejo de la Magistratura como autoridad de la Nación ha tenido por finalidad principal despolitizar parcialmente el procedimiento vigente desde 1853 para la designación de los jueces, priorizando en el proceso de selección una ponderación con el mayor grado de objetividad de la idoneidad científica y profesional del candidato, por sobre la discrecionalidad absoluta (considerando 20, tercer párrafo).
-que el examen de los antecedentes deliberativos ratifica el genuino contenido de la cláusula constitucional en los términos interpretados con anterioridad en cuanto, a fin de afianzar la independencia de los jueces como garantía de los habitantes, despolitiza el procedimiento de selección de los miembros del Consejo, dispone su elección través de sus respectivos estamentos y establece un equilibrio en su modo de integración (considerando 21).
-que según se desprende del debate convencional, en lo que hace a la integración del Consejo de la Magistratura se ha buscado un modelo intermedio en el que los poderes democráticos retengan una importante injerencia en el proceso de designación de los jueces, pero en el que simultáneamente -por participación de los propios jueces en el gobierno de la magistratura y por participación de estamentos vinculados con la actividad forense u otras personas- el sistema judicial esté gobernado con pluralismo aunque sin transferir a quienes no tienen la representación popular la totalidad de los poderes propios distintos de los que le son específicamente propios del sistema judicial, que son los de dictar sentencias, esto es, resolver casos contenciosos (considerando 24).
-la concepción de los constituyentes que aprobaron el texto sancionado fue mantener en el Consejo un equilibrio entre sectores de distinto origen sin que exista predominio de uno sobre otros. Es decir, que ningún sector cuente con una cantidad de representantes que le permita ejercer una acción hegemónica respecto del conjunto o controlar por sí mismo al cuerpo. Además, la consideración integral razonada de los antecedentes reseñados lleva consistentemente a concluir que para el constituyente la elección de los representantes de los estamentos técnicos estaba a cargo exclusivamente de quienes los integran (considerando 25).
En función de tales circunstancias -en cuanto aquí importa-, el Máximo Tribunal concluyó que con la conformación del Consejo de la Magistratura, la Constitución persiguió como principal objetivo fortalecer la independencia judicial, a cuyos efectos se buscó reducir la gravitación político-partidaria en la designación de los jueces, previendo una integración equilibrada respecto al poder que ostentan, por un lado, el sector político y, por el otro, el estamento técnico; de modo que los representantes de los órganos políticos resultantes de la elección popular no puedan ejercer acciones hegemónicas o predominar por sobre los representantes de los jueces, de los abogados y de los académicos o científicos, ni viceversa (considerando 28, segundo párrafo).
Esta conclusión fue compartida en el voto concurrente del juez Petracchi y de la jueza Argibay en la causa mencionada, quienes destacaron que esa cláusula establece que entre los estamentos debe existir un equilibrio, entendiéndose por tal la situación en que ninguno de ellos tenga por si solo un predominio sobre los restantes, para concluir que la idea de los constituyentes fue, pues, que una representación no predomine sobre las otras, es decir que no ejerza una acción hegemónica del conjunto o que no controle por sí misma al cuerpo; siendo éste el único modo de preservar el sistema organizado en el artículo 114 de la Constitución para evitar la fractura del balance que la Convención de 1994 juzgó apropiado para mantener el Poder Judicial a la distancia justa de los otros dos poderes que expresan más directamente la representación democrática (considerandos 7 y 9 del voto conjunto del doctor Petracchi y la doctora Argibay en la causa: “Rizzo”, op. cit.).
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XI.- Las transcripciones precedentes dan cuenta de la trascendencia que corresponde atribuir al artículo 114 de la Constitución Nacional -en lo que hace a la composición del Consejo de la Magistratura- y permiten esclarecer el significado del “equilibrio” que debe procurarse entre la representación de los órganos políticos resultantes de la elección popular, de los jueces de todas las instancias y de los abogados de la matrícula federal.
Analizada a la luz de tales estándares la reforma introducida por ley 26.080 en lo que hace a la composición del Consejo de la Magistratura, entiendo que el equilibrio exigido constitucionalmente ha sido menoscabado.
Si bien es cierto que se delegó en el Congreso de la Nación la determinación del número de representantes de cada estamento que compondría el Consejo, la Convención Constituyente condicionó su integración, exigiendo al efecto que haya un equilibrio entre la representación del sector político, de los jueces de todas las instancias y de los abogados de la matrícula federal.
Bajo tal perspectiva, la reducción de veinte a trece consejeros, de los cuales siete pertenecen al estamento político (seis legisladores y un representante del Poder Ejecutivo) así como el hecho de que, para sesionar se requiere la presencia de siete miembros -adoptándose las decisiones por mayoría absoluta de los presentes, salvo cuando por ley se requieran mayorías especiales-, constituyen modificaciones que, en lo concerniente a la composición y funcionamiento del Consejo de la Magistratura, no respetan los estándares consagrados en el artículo 114 de la Constitución Nacional.
Ello es así, dado que bajo el esquema previsto en la ley 26.080, los consejeros representantes del Poder Ejecutivo y Poder Legislativo (que conforman el denominado “estamento político”) tienen de por sí el número de consejeros suficiente como para sesionar y adoptar las decisiones que no exijan de mayorías especiales; circunstancia que fue alegada y demostrada con meridiana claridad por la entidad accionante en su escrito de inicio y en su expresión de agravios.
Esta circunstancia fue advertida por Germán Bidart Campos quien -al comentar la última reforma constitucional- reflexionó que el “equilibrio” exigido por el artículo 114 quedaría roto si por la cantidad de miembros de los órganos políticos de origen popular quedara a merced de ellos una predominancia que neutralizara la representación de los jueces y abogados (conf. Bidart Campos, German J., “Manual de la Constitución Reformada”, Buenos Aires, Ediar, primera reimpresión, 1999, Tomo III, página 374).
Por tanto, la reforma cuestionada implica la adopción de una estructura así como el diseño de un mecanismo de funcionamiento del Consejo de la Magistratura que no respeta el equilibrio constitucionalmente requerido. En otras palabras, la ley 26.080 habilita a que los representantes de los órganos políticos pueden sesionar y decidir sin el aval de los integrantes que provienen de los demás estamentos, salvo en aquellos supuestos en los que se exijan mayorías especiales calificadas.
Cabe a esta altura recordar que nuestro Máximo Tribunal ha interpretado que el aludido equilibrio no sería tal si algún sector contase con una cantidad de representantes que le permitiera ejercer una acción hegemónica respecto del conjunto o controlar por sí mismo al cuerpo (conf. considerando 25 del fallo dictado en autos “Rizzo”, ya citado).
Así las cosas, al disponer la ley 26.080 que trece sean los consejeros, que siete de ellos sean representantes de los órganos políticos y que ese número (siete) sea el exigido para que haya quórum -permitiéndose adoptar numerosas decisiones por mayoría de miembros presentes- se verifica en la especie un palmario predomino de ese sector por sobre los otros (jueces de todas las instancias y abogados de la matrícula federal), entre los cuales -por expreso mandato constitucional- debe existir un equilibrio.
Si ninguna disposición de la Constitución Nacional ha de ser considerada superflua, sin sentido o inoperante (conf. C.S.J.N., en Fallos: 262:60; 308:1.745; 327:4.241 y en autos: “Rizzo”, op. cit., considerando 17, entre otros), el significado de la cláusula constitucional bajo examen no puede ser otro que el expresado.
En efecto, y según resulta de la secuela descripta, en los términos de la ley 26.080, el estamento político cuenta con una cantidad de representantes suficiente respecto del total como para ejercer -salvo en aquellos casos que se exijan mayorías especiales- una acción predominante respecto del conjunto, controlando por sí mismo el Consejo, sin requerir del consentimiento de los otros estamentos; situación que contradice la manda constitucional.
En igual sentido se ha dicho que la reforma introducida por ley 26.080 acentuó el desequilibrio entre sectores: sobre trece integrantes, los poderes políticos pasaron a contar con siete y tienen -por sí solos- quorum, provocando un desequilibrio que vulnera el artículo 114 de la Constitución Nacional y los objetivos que llevaron a la sanción de la norma mencionada (conf. -en este sentido- Gelli, María Angélica, “Constitución de la Nación Argentina: comentada y concordada”,
cuarta edición ampliada y actualizada, 2º reimpresión, Buenos Aires, La Ley, 2009, Tomo II, página 493).
En síntesis, el equilibrio exigido en la integración del Consejo de la Magistratura –puntualmente en lo que respecta a la representación de los órganos políticos, jueces de todas las instancias y de los abogados de la matrícula federal-, se ve claramente cercenado por la reforma objetada.
XII.- Vale destacar que a diferencia de lo acontecido en “Monner Sans”, en autos la institución accionante no pretende que se consagre o verifique haya una participación igualitaria de todos los estamentos, sino que se respete el “equilibrio” al que hace referencia el artículo 114 de la Constitución Nacional, a los fines de asegurar y afianzar la independencia del Poder Judicial; es decir, que ningún estamento pueda adoptar o bloquear decisiones por sí solo, sino que requiera para ello del respaldo de algunos de los otros sectores (ver –por ejemplo, escrito de inicio, fs. 28).
Así las cosas, los razonamientos contenidos en su presentación primigenia (fs. 22/38), así como las consideraciones y el cuadro comparativo incluidos en la expresión de agravios (fs. 392) dan cuenta de las irregularidades que trajo aparejadas la reforma introducida por ley 26.080 en lo que hace al funcionamiento y composición del Consejo de la Magistratura; especialmente en punto a la posibilidad de que el estamento político actúe en forma predominante por sobre los otros estamentos que lo componen.
Y mal puede alegarse que los argumentos graficados a fs. 392 hubieran sido introducidos en forma tardía, habida cuenta que ellos constituyen el reflejo de los agravios formulados sobre la base de los argumentos vertidos en el escrito de inicio y que fueran omitidos en oportunidad de dictarse el pronunciamiento de la anterior instancia. Como se expusiera anteriormente, la entidad actora no centró su pedido de inconstitucionalidad en la necesidad de una representación igualitaria sino en el hecho de que la norma impugnada vulneró la manda consagrada en el artículo 114 de la Constitución Nacional, dando fundamento y demostración suficientes de las consecuencias que la ruptura de tal equilibrio produce, y todo ello en vista de las observaciones efectuadas por la Corte Suprema de Justicia de la Nación y tenidas como base para rechazar el planteo formulado en el caso “Monner Sans” ya citado, con lo cual se verifica aquí una nueva y sustancial diferencia entre el caso de autos, y las circunstancias tenidas en cuenta para el dictado del precedente de mención.
Cabe recordar que en dicha oportunidad, el Alto Tribunal consideró que el allí recurrente no había realizado demostración alguna de que la composición del órgano establecida por la ley 26.080 legitimara una acción hegemónica o el predominio de uno de los estamentos por sobre los otros, omisión argumentativa que dejaba sin ninguna clase de sostén el planteo constitucional allí ventilado (ver considerando 6º, segundo párrafo), extremo que -como se ha visto- ha quedado efectivamente acreditado en estos actuados.
En definitiva, los argumentos traídos por la accionante resultan suficientes para demostrar la invalidez de la composición dispuesta por ley 26.080, en tanto -bajo el régimen que instaura- el estamento político (compuesto por los seis representantes del Poder Legislativo y uno del Poder Ejecutivo), no requiere del aval de los otros sectores para sesionar ni para decidir (salvo en aquellos casos que se exijan mayorías especiales), verificándose un claro predomino de su parte, contrariando con ello -de manera frontal- la previsión constitucional.
XIII.- Sentado lo expuesto, corresponde ahora puntualizar que del propio texto del artículo 114 de la Constitución Nacional resulta que la propuesta de ternas o la promoción del proceso de remoción de los magistrados -supuestos para los que la ley exige una mayoría de dos tercios-, son sólo algunas de las funciones asignadas constitucional o legalmente al Consejo de la Magistratura.
En efecto, por mandato constitucional y/o legal existen numerosas cuestiones asignadas a su órbita de actuación, y de indispensable importancia, para cuya decisión sólo es requerida la mayoría absoluta de sus miembros o de los miembros presentes en el pleno. Así, a modo de ejemplo, pueden enunciarse las establecidas en el artículo 7º de la ley del Consejo de la Magistratura, a saber:
•dictar su reglamento general;
•dictar los reglamentos que sean necesarios para ejercer las facultades que le atribuye la Constitución Nacional y la ley del Consejo;
•designar a su presidente y a su vicepresidente;
•designar a los integrantes de cada comisión;
•reglamentar el procedimiento de los concursos públicos de antecedentes y oposición;
•instruir a la Comisión de Selección de Magistrados y Escuela Judicial que proceda a la convocatoria a concursos con anterioridad a la producción de vacantes;
•organizar el funcionamiento de la Escuela Judicial, dictar su reglamento, aprobar sus programas de estudio, establecer el valor de los cursos realizados como antecedentes para los concursos;
•dictar los reglamentos para la designación de jueces subrogantes;
•designar jueces subrogantes en los casos de licencia o suspensión del titular y en casos de vacancia para los tribunales inferiores de acuerdo a la normativa legal vigente (cometido respecto del cual cabe conservar particular atención, máxime atendiendo a la decisión del Alto Tribunal recaída respecto de la validez constitucional de la ley 27.147; fallo “Uriarte”, op. cit.).
•tomar conocimiento del anteproyecto de presupuesto anual del Poder Judicial que le remita el presidente y realizar las observaciones que estime pertinentes para su consideración por la Corte Suprema de Justicia de la Nación;
•designar al administrador general del Poder Judicial de la Nación, al secretario general del Consejo y al secretario del Cuerpo de Auditores del Poder Judicial, a propuesta de su presidente, así como a los titulares de los organismos auxiliares que se crearen, y disponer su remoción;
•dictar las reglas de funcionamiento de la Secretaría General, de la Oficina de Administración y Financiera, del Cuerpo de Auditores del Poder Judicial y de los demás organismos auxiliares cuya creación disponga el Consejo;
•fijar las dotaciones de personal del Consejo de la Magistratura, adjudicar la cantidad de cargos y categorías que el funcionamiento requiera, fijar el procedimiento para la habilitación y cobertura de nuevos cargos, habilitar dichos cargos y fijar la redistribución o traslado de los agentes;
•llevar adelante la administración del personal del Consejo de la Magistratura, incluida la capacitación, el ingreso y promoción, y la fijación de la escala salarial;
•aplicar las sanciones a los jueces titulares, subrogantes y jubilados convocados de acuerdo al artículo 16 de la ley 24.018 a propuesta de la Comisión de Disciplina y Acusación; y
•puede asimismo, con simple mayoría, disponer el traslado de magistrados de conformidad con lo establecido por la resolución C.M. Nº 155/2000.
Se advierte entonces con total claridad, que el predominio otorgado al estamento político a tenor del diseño establecido en la norma analizada, en tanto es susceptible de concretarse en la adopción de decisiones de real trascendencia en el ámbito de los cometidos asignados al Consejo de la Magistratura, proyecta consecuencias de innegable relevancia en punto a materias que hacen a la propia esencia del órgano citado, las que naturalmente se traducen en concretos dispositivos susceptibles de involucrar el funcionamiento del Poder Judicial de la Nación.
XIV.- La Corte Suprema de Justicia de la Nación tiene dicho que la declaración de inconstitucionalidad constituye la más delicada de las funciones susceptibles de encomendarse a un tribunal de justicia, configurando un acto de suma gravedad institucional, que debe considerarse como última ratio del orden jurídico (C.S.J.N. en Fallos: 302:1149, 303:241, 319:3.148; 321:441; 322:1.349, entre muchos otros) por lo que no cabe formularla sino cuando un acabado examen del precepto conduce a la convicción cierta de que su aplicación conculca el derecho o garantía constitucional invocados (C.S.J.N., en Fallos: 315:924) y la repugnancia con la cláusula de la Carta Magna es manifiesta y la incompatibilidad es inconciliable (conf. argumento expuesto por la C.S.J.N., en Fallos: 322:842 y 919).
Dicha situación, a mi entender y según se ha explicado hasta aquí, se verifica en la especie y trae aparejada la descalificación de la reforma introducida en lo que hace a la composición y funcionamiento del Consejo de la Magistratura; especialmente lo dispuesto en el artículo 1º de la ley 26.080.
En efecto, el notable predominio del estamento político respecto de los restantes estratos que componen el Consejo de la Magistratura, lo habilita a ejercer por sí innumerables funciones -y adoptar decisiones al respecto- con su sola voluntad y mayoría, vulnerando de esa manera el equilibro establecido en la Carta Magna.
Como ya se dijo, y lo destacara nuestro Alto Tribunal en el párrafo 3º del considerando 24 de la causa “Rizzo”, la intención del constituyente al incorporar el artículo 114 fue elevar el umbral de garantía de independencia judicial. En efecto, en el discurso de cierre, el convencional Raúl Alfonsín leyó un texto en el que se hacía manifiesta la intención del bloque que presidía respecto de las reformas que seguidamente serian aprobadas y que expresaba que toda norma que pudiera implicar alguna limitación a la independencia del Poder Judicial, a la independencia e imparcialidad en la composición del Consejo de la Magistratura, aunque no contradijera el texto a sancionar, debía considerarse que vulneraba el espíritu de la Constitución y contradecía la intención del constituyente.
Cabe aquí recordar que la Corte Suprema de Justicia de la Nación declaró la inconstitucionalidad de la ley 27.145 (de subrogancias), con base en análogas pautas de valoración (conf. causa “Uriarte”, op. cit.).
Claro está que la integración del Consejo prevista por la ley 26.080, en tanto permite que la simple mayoría del estamento político, por sí sola, decida acerca de todo lo atinente a la administración general del Poder Judicial y la sanción disciplinaria de los magistrados, atenta de manera frontal contra la independencia que el constituyente quiso preservar en la reforma constitucional de 1994.
En consecuencia, encontrándose debidamente invocado y acreditado que la composición establecida por la ley 26.080 vulnera el equilibrio establecido por el artículo 114 de la Constitución Nacional al posibilitar el ejercicio de un ostensible predominio por parte del estamento político respecto de los restantes sectores representados, corresponde declarar la inconstitucionalidad del artículo 1º de dicha norma.
XV.- A esta altura es preciso atender a las trascendentes consecuencias que -de modo inmediato- derivarán de la decisión que se adopta, en cumplimiento del deber constitucional de arbitrar las medidas apropiadas para evitar una situación de gravedad institucional, así como prevenir la eventual paralización de las dediciones que conciernen a la organización y funcionamiento del servicio de administración de justicia; ello es así, toda vez que la aplicación en el tiempo de los nuevos criterios ha de ser presidida por una especial prudencia (conf. doctrina y criterio que emana del pronunciamiento de la C.S.J.N. en autos: “Tellezu” -Fallos: 308:552- y “Uriarte”, op. cit.).
En mérito de ello, corresponde determinar claramente los efectos del pronunciamiento; y por ello se dispone que:
-la autoridad institucional de este decisorio en modo alguno priva de validez (ni podrá ser interpretado ni asignados alcances a su respecto, en sentido contrario a la prevención aquí expuesta) a las decisiones que hubieran sido adoptadas únicamente con la anuencia del estamento político (conf. doctrina de Fallos: 319:2.151 -“Barry”- y sus citas; 328:566 -“Itzcovich”-; 330:2.361 -“Rosza” , y más recientemente en la causa Nº 494/2013 (49-A)/CS1 “Anadón, Tomás Salvador c/Comisión Nacional de Comunicaciones s/despido”, sentencia del 20 de agosto del año en curso), siendo innecesario expedirse respecto de las restantes resoluciones en las que haya mediado conformidad de integrantes de otros estamentos o en aquellos casos que fue menester otra mayoría calificada por cuanto ninguna duda cabe acerca de la legitimidad de las mismas;
-respecto de aquellos puntos regidos por el precepto declarado inconstitucional e inaplicable, se deja específicamente establecido que, a partir del momento en que el presente pronunciamiento quede consentido o ejecutoriado, recobrará vigencia el régimen anterior previsto en la ley 24.937 y su correctiva -ley 24.939- debiendo en consecuencia, adoptarse a partir de dicha data, las medidas tendientes a completar la integración -con ajuste a la previsiones contenidas en estas normas- hasta finalizar el mandato vigente según la última renovación de integrantes llevada a cabo, siempre y cuando no sea sancionado un nuevo régimen legal con arreglo a las pautas consagradas en el artículo 114 de la Constitución Nacional.
-lo decidido anteriormente proyectará -por lógica implicancia-, necesarias consecuencias en lo concerniente al quórum para habilitar las sesiones del plenario del Consejo de la Magistratura, así como en la composición y funcionamiento de sus Comisiones. Por manera que los artículos de la ley 26.080 que prevén modificaciones al respecto (artículos 5, 8 y 10 -en su parte pertinente-), resultarán inaplicables, debiendo regirse estos aspectos con arreglo a lo establecido en la ley 24.937 y su correctiva 24.939 (conf. en sentido análogo C.S.J.N., en autos: “Rizzo” respecto de la ley 26.855, considerando 42).
XVI.- Dado el alcance de lo decidido precedentemente, resulta inoficioso el tratamiento de las cuestiones planteadas respecto de la representación de los jueces y del estamento académico – científico.
XVII.- Corresponde seguidamente analizar el planteo vinculado a la modificación de la composición del Jurado de Enjuiciamiento de Magistrados.
Al efecto, cabe referir que por el artículo 115 de la Constitución Nacional, se estableció que la remoción de los jueces de los tribunales inferiores de la Nación quedaría a cargo de un jurado de enjuiciamiento integrado por legisladores, magistrados y abogados de la matrícula federal. Su integración y procedimiento sería regulado por la ley especial a la que se refirió anteriormente.
En el Título II de la ley 24.937 y su correctiva (24.939), se legisló su organización (capítulo I) y procedimiento (capítulo II).
En punto a su integración, por el artículo 22 se dispuso que estaría conformada por nueve miembros, de los cuales:
22 .
-tres (3) jueces: un ministro de la Corte Suprema de Justicia de la Nación elegido por sus pares -en carácter de presidente- y dos jueces de cámara elegidos por sus pares.
-tres (3) legisladores: dos por la Cámara de Senadores -elegidos uno por la mayoría y otro por la primera minoría- y un legislador perteneciente a la Cámara de Diputados de la Nación, elegido por mayoría de votos.
-tres (3) abogados de la matrícula federal elegidos dos en representación de la Federación Argentina de Colegios de Abogados y uno en representación del Colegio Público de Abogados de la Capital Federal, por el mismo sistema utilizado para elegir los miembros del Consejo.
Con la reforma introducida por ley 26.080, según lo dispuesto en su artículo 14, el Jurado de Enjuiciamiento de Magistrados quedó integrado por siete miembros de acuerdo a la siguiente composición:
1) dos jueces de Cámara, uno perteneciente al fuero federal del interior de la República y otro a la Capital Federal;
2) cuatro legisladores, dos por la Cámara de Senadores y dos por la Cámara de Diputados de la Nación, debiendo efectuarse dos listas por Cámara, una con los representantes de la mayoría y la otra con los de la primera minoría y
3) un abogado de la matrícula federal, debiendo confeccionarse una lista con todos los abogados matriculados en el Colegio Público de Abogados de la Capital Federal y en las Cámaras Federales del interior del país que cumplan con los requisitos para ser elegidos jueces de la Corte Suprema de Justicia de la Nación.
Expuesto ello, hay que decir que en el artículo 115 de la Constitución Nacional no hace referencia directa en su texto a la necesidad de que exista un “equilibrio” entre los estamentos que han de integrar el órgano en cuestión (esto es, entre los legisladores, magistrados y abogados de la matrícula federal), lo que llevaría a analizar previamente si la noción de equilibrio establecida en el artículo 114 para la integración del Consejo de la Magistratura, resulta aplicable a la del Jurado de Enjuiciamiento. Pero, aún en esa hipótesis, se advierte que la composición fijada por la ley 26.080 respecto de ese órgano en modo alguno lleva a poder considerar que exista la acción hegemónica o predominio de uno de los estamentos por sobre el otro, en tanto la función casi excluyente del mismo resulta la de decidir la remoción de los magistrados que fueren acusados, para lo cual se necesita una mayoría calificada de dos tercios de sus miembros conforme lo establece el artículo 25 de la ley 24.937 que no fue modificado por la ley 26.080 ni por otras posteriores.
En consecuencia, para decidir en tan delicadas situaciones, y en tanto dicha mayoría calificada requerida por la ley no se vea alterada, para alcanzar la misma se necesita de la anuencia de al menos un integrante de los otros estamentos que la componen, por lo que no se verifica en la especie la alegada falta de contrapeso entre los estamentos que conforman el Jurado de Enjuiciamiento de Magistrados.
Es que, reitero, para adoptar las decisiones específicas y propias del Jurado de Enjuiciamientos se exige del aval de dos terceras partes de sus integrantes, por manera que el alegado desequilibrio en su composición y funcionamiento no se encuentra demostrado, lo que conlleva el rechazo del agravio formulado en tal aspecto.
XVIII.- En otro orden de ideas, y aún cuando no hubiera sido motivo de específicas quejas en esta instancia, resta señalar que la falta de fundamentación del planteo de inconstitucionalidad de los artículos 2, 3, 6, 7, 21, 22, 23 y 24 de la ley 26.080, basta para justificar su rechazo.
XIX.- En cuanto a las costas estimo que, en atención a la naturaleza de la cuestión debatida así como las particularidades del caso, corresponde que las de ambas instancias sean distribuidas en el orden causado (segunda parte del artículo 68 y 279 del código de rito).
Por lo expuesto, considero que corresponde revocar el pronunciamiento de grado y, en consecuencia, hacer parcialmente lugar a la acción intentada y declarar inconstitucional el artículo 1º de la ley 26.080 -con los alcances y en los términos establecidos en el Considerando XV-, con costas de ambas instancias por su orden. ASÍ VOTO.-
El doctor Luis María Márquez adhiere al voto que antecede.
En virtud del resultado que instruye el acuerdo que antecede, el Tribunal RESUELVE: revocar el pronunciamiento de grado y, en consecuencia, hacer parcialmente lugar a la acción intentada, declarándose la inconstitucionalidad del artículo 1º de la ley 26.080 -con los alcances y en los términos establecidos en el Considerando XV-, con costas de ambas instancias por su orden.
La doctora María Claudia Caputi no suscribe la presente por hallarse en uso de licencia (artículo 109 del Reglamento para la Justicia Nacional).
Regístrese, notifíquese -a las partes y al señor Fiscal general de Cámara en su público despacho- y, oportunamente, devuélvase.
JOSÉ LUIS LOPEZ CASTIÑEIRA
LUIS MARÍA MÁRQUEZ