El texto completo
PROMUEVE ACCIÓN ORIGINARIA DE INCONSTITUACIONALIDAD. SOLICITA MEDIDA CAUTELAR. RECUSA CON EXPRESIÓN DE CAUSA.
Excma. Suprema Corte:
Margarita del Carmen Tropiano, en carácter de Presidente del COLEGIO DE MAGISTRADOS Y FUNCIONARIOS DEL PODER JUDICIAL DE LA PROVINCIA DE BUENOS AIRES, conforme se acredita con la fotocopia de acta de designación que se adjunta, con domicilio real en la calle 50 nº 871, La Plata, constituyendo domicilio legal junto a mi letrado patrocinante, Dr. Daniel A. Sabsay, abogado, Tº XXXVIII Fº 125 C.A.S.I., en la calle 40 N° 858 de la Ciudad de La Plata (Sabsay | Neimark, Abogados, Tel. 011-5199-2882 + líneas rotativas, Fax: 011-5256-6441, e-mail: info@sna.com.ar) a V.E. respetuosamente me presento y digo:
I. OBJETO.
Que en los términos del art. 161 inc. 1) de la Constitución de la Provincia de Buenos Aires y 683 y siguientes del Código Procesal Civil y Comercial de la Provincia de Buenos Aires, vengo a promover demanda de declaración de inconstitucionalidad de los artículos 5, 9 13 y 17 de la Ley 14.441, promulgada el 9 de enero de 2013 y publicada el 21 de febrero de 2013 y artículos 18, 24, 29 bis y 33 de la Ley 13.661 (texto según Ley 14.441) que regula el funcionamiento y atribuciones del Jurado de Enjuiciamiento en el ámbito de la Provincia de Buenos Aires. Todo ello a la luz de las consideraciones detalladas infra.
Asimismo, se plantea una medida cautelar de no innovar a fin de suspender la aplicación de los citados artículos de las leyes 14.441 y 13.661.
II. LEGITIMACIÓN ACTIVA.
Previo a ingresar en el análisis de constitucionalidad de la Ley de Jurado de Enjuiciamiento, corresponde detenernos en una cuestión de vital trascendencia pues constituye la puerta de entrada a todo proceso: la legitimación activa.
El Colegio de Magistrados y Funcionarios del Poder Judicial de la Provincia de Buenos Aires es una Federación de carácter civil, con domicilio en La Plata, Provincia de Buenos Aires cuyos fines consisten en promover el constante mejoramiento y jerarquización de la administración de la justicia provincial, representar, en su acción de conjunto, a las entidades asociadas que lo constituyen, defender los legítimos intereses de los colegiados y la legislación que los tutela.
En las últimas décadas frondosa jurisprudencia ha admitido la legitimación de Asociaciones Civiles, Sindicatos, Colegios Profesionales y Asociaciones de Consumidores para la defensa de los derechos del colectivo que representan. En estos casos, resulta imperioso evaluar los fines y alcances del Estatuto de la entidad que pretenda representar a una pluralidad de sujetos.
En este sentido, consideramos que los objetivos estatutarios previstos en los incisos ch) y d) del art. 1 del Estatuto del Colegio habilitan la presente acción. A esos efectos transcribimos a continuación las mencionadas disposiciones:
ch) Ejercer la representación de los colegiados en la defensa de sus legítimos intereses, dentro de las finalidades del Colegio y encaminada a la reafirmación de la dignidad de la función y de los objetivos propuestos.
d) Gestionar y defender la legislación que asegure a los colegiados de sus entidades asociadas un nivel digno y la intangibilidad de sus remuneraciones, condiciones adecuadas de trabajo y la estabilidad absoluta en las funciones que desempeñen, como así los beneficios de la previsión y obras sociales.
La reducción del plazo para que magistrados y funcionarios puedan ejercer su derecho de defensa (art. 17 Ley 14.441) habilita al Colegio a peticionar la protección de un derecho de raigambre constitucional tan trascendente así como también a solicitar el mantenimiento de los plazos que establecía la Ley 13.661.
La defensa de la estabilidad absoluta de las funciones de los magistrados se encuentra estrechamente vinculada con lo planteado en la presente acción. Ello así, en atención a que el “apartamiento preventivo del cargo” en los términos del art. 29 bis de la Ley sobre enjuiciamiento de magistrados y funcionarios de la Provincia de Buenos Aires impacta en forma directa en la estabilidad de la que debe gozar todo magistrado a fin de poder cumplir sus funciones en forma independiente. Ello, de conformidad con lo que de manera indubitable establecen las constituciones nacional y provincial y tratados internacionales.
Destacamos igualmente la importancia del art. 8, inc. b) del Estatuto; por cuánto, “en materia de inamovilidad en los cargos y proyectos de ley que afecten garantías constitucionales de magistrados y funcionarios judiciales”, el Colegio es el único legitimado. Ello es así, ya que las entidades que lo componen están inhabilitadas para tomar decisiones diferentes sobre este tipo de cuestiones, en sustitución del Colegio. Así la disposición mencionada, expresa:
b) Las entidades asociadas se abstendrán de actuar en forma directa o tomar decisiones distintas o independientes del Colegio Provincial sobre las siguientes cuestiones: Remuneraciones de los Magistrados y Funcionarios, Intangibilidad de las mismas, Inamovilidad en los cargos, Carrera Judicial, Consejo de la Magistratura, Proyectos de ley o reglamentaciones que afecten las garantías constitucionales que amparan a los Magistrados y Funcionarios, y normas de procedimiento y en todos aquellos temas que hubieren sido sometidos al Colegio Provincial y en los que éste haya tomado decisión.
Es claro entonces el interés del Colegio de Magistrados y Funcionarios del Poder Judicial de la Provincia de Buenos Aires en la protección de la garantía de inamovilidad de los magistrados, su derecho de defensa en el procedimiento ante el Jurado de Enjuiciamiento, y la protección de la independencia del Poder Judicial como uno de los máximos valores del Estado de Derecho. Cuestiones que peligrarían en caso de admitirse la constitucionalidad de los artículos de la reforma señalados con anterioridad. En efecto, la lesión que las normas impugnadas ocasionan a los intereses defendidos por el Colegio de Magistrados representa la fuente de su legitimación.
Corresponde recordar los parámetros establecidos por la jurisprudencia de la Suprema Corte de la Provincia de Buenos Aires para decidir cuestiones de legitimación:
“Es considerada parte interesada a los efectos de promover la acción de inconstitucionalidad, quien se halla comprendido por la ley, ordenanza o decreto, en cuanto su aplicación puede causar agravio a un derecho, exención o garantía que esté acordado por alguna cláusula de la constitución; agravio que debe responder a un interés concreto y no a un móvil genérico o abstracto, como tal ajeno a la función de la Corte, que se lo vincula con la reparación del derecho vulnerado de un particular” 1.
Una interpretación amplia en materia de legitimación activa se encuentra estrechamente vinculada al cumplimiento de un principio fundamental de todo Estado de Derecho: la tutela judicial efectiva (art. 25 CADH). “El principio de la tutela judicial efectiva puede traducirse en la garantía de libre entrada a los tribunales para la defensa de los derechos e intereses ante el poder público, aún cuando la legalidad ordinaria no haya reconocido un recurso o acción concreto”2 (el destacado nos pertenece). En virtud de este principio, el juez debe buscar siempre la interpretación más favorable al ejercicio de la acción, eludiendo su rechazo siempre que ella presente visos de seriedad.
Por todo lo expuesto, cabe concluir que el Colegio de Magistrados y Funcionarios del Poder Judicial de la Provincia de Buenos Aires se encuentra legitimado para iniciar la presente acción originaria de inconstitucionalidad.
III. DESCRIPCIÓN DE LA NORMATIVA IMPUGNADA.
La Ley 14.441 establece modificaciones e incorporaciones a la Ley 13.661 sobre enjuiciamiento de magistrados y funcionarios de la Provincia de Buenos Aires.
Algunas enmiendas son pequeñas y pueden parecer insignificantes. Sin embargo, es menester detenernos en la letra de las mismas ya que sus alcances están vinculados a la propia naturaleza del jurado de enjuiciamiento. Así las cosas, el art. 5 de la Ley 14.441 modifica sólo la primera parte del art. 18 de la Ley 13.661, determinando que “El Jurado tendrá las mismas facultades que las leyes otorgan a los jueces”.
Por su parte, el art. 9 de la Ley 14.441 se refiere a la creación de una Comisión Bicameral y establece que los integrantes de la misma podrán excusarse de participar en ésta cuando hubiesen participado en la acusación.
El art. 13 de la Ley 14.441 incorpora al texto de la ley de enjuiciamiento de magistrados el art. 29 bis. Esta norma faculta al Jurado de Enjuiciamiento a apartar del cargo en forma preventiva a aquellos magistrados denunciados cuando se reúnan en el caso una serie de condiciones. Nos remitimos a la literalidad de la norma:
“En cualquier estado del proceso anterior a la suspensión, si existieran elementos probatorios que hicieran verosímiles los hechos denunciados y si la naturaleza y gravedad de los mismos tornare inadmisible la permanencia en el ejercicio de la función del denunciado, o si ello pudiera perjudicar o entorpecer irreparablemente la investigación, previa vista al interesado por el término de diez (10 días), el jurado podrá disponer su apartamiento preventivo del cargo. Tal medida, que será de interpretación restrictiva, deberá ser debidamente fundamentada. La medida se prolongará por el término de noventa (90) días corridos, pudiendo ser prorrogada por una única vez y por igual lapso. Lo dispuesto es sin perjuicio de las atribuciones de la Suprema Corte de Justicia de licenciar al magistrado por el tiempo que demande que el jurado se expida al respecto”.
A continuación, explicaremos de qué manera las modificaciones e incorporaciones señaladas al régimen legal de enjuiciamiento de magistrados y funcionarios de la Provincia de Buenos Aires vulneran principios, garantías y derechos constitucionales.
IV. PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN IMPETRADA: CARÁCTER PREVENTIVO. ATAQUE A UNA NORMA DE ALCANCE GENERAL.
La presente acción constituye una vía directa y concentrada de control en virtud de que atribuye a V.E. el ejercicio de la jurisdicción originaria para conocer y resolver sobre la constitucionalidad o inconstitucionalidad de leyes que involucren materia regida por la Constitución provincial. Se encuentra prevista en el artículo 161, inciso 1º de la Constitución Provincial: “La Suprema Corte de Justicia tiene las siguientes atribuciones: 1) Ejerce la jurisdicción originaria y de apelación para conocer y resolver acerca de la constitucionalidad o inconstitucionalidad de leyes, decretos, ordenanzas o reglamentos que estatuyan sobre materia regida por esta Constitución y se controvierta por parte interesada”.
Entre las particularidades de la acción originaria de inconstitucionalidad en el ámbito bonaerense, podemos mencionar su carácter marcadamente preventivo3.
V.E. ha delimitado en varias oportunidades el alcance preventivo de la acción declarativa de inconstitucionalidad, aunque no en forma excluyente:
“Sin perjuicio del indudable carácter preventivo de la acción originaria de inconstitucionalidad (arts. 161 inc. 1º, Constitución de la Provincia de Buenos Aires y 685, parte 2ª, Cód. Procesal), que posibilita su deducción aún antes de la publicación de la norma impugnada, su procedencia no queda comprometida cuando, vigente la disposición general, se ha concretado el agravio como consecuencia de su aplicación, precisamente, tal es el supuesto contemplado por los arts. 684 y 685 -parte 1ª- del Cód. Procesal, al establecerse un plazo de interposición para los casos en los que el derecho «afectado» es patrimonial, que no rige en los que la «afectación» recae sobre derechos de la personalidad no patrimoniales o que versen sobre cuestiones de carácter institucional y ambas hipótesis presuponen que el perjuicio, afectación o daño se ha producido”4.
Precisamente, en el presente caso no hay plazos para interponer la acción por tratarse de una cuestión de naturaleza institucional. Ello, en atención a que la ley tachada de inconstitucional se ocupa del funcionamiento y atribuciones del jurado de enjuiciamiento de magistrados impactando en forma directa en la independencia del Poder Judicial. Asimismo, las normas impugnadas afectan derechos de los magistrados ajenos a la esfera patrimonial5.
Como se verá infra, en la especie se verifica la finalidad preventiva de la acción que se intenta, pues a pesar de que la ley cuestionada ya se encuentra vigente, la violación constitucional se producirá recién al momento en que el Jurado de enjuiciamiento pretenda ejercer las mismas facultades que las leyes otorgan a los jueces (art. 5 Ley 14.441), en que un legislador pretenda ejercer en forma simultánea los roles de acusar y juzgar (art. 9 Ley 14.441), en que un juez o funcionario judicial sea “apartado preventivamente” de su cargo en virtud de lo establecido en el art. 29 bis de ley de enjuiciamiento de magistrados (art. 13 Ley 13.441) o en caso de que un juez se vea obligado a ejercer su derecho de defensa en un plazo inferior al que establecía la Ley 13.661 (art. 17 Ley 14.441).
La jurisprudencia de V.E. se ha referido al escrutinio abstracto que se efectúa en esta instancia originaria:
“La demanda de inconstitucionalidad es improcedente en cuanto no se cuestione la validez constitucional de una ley, decreto, ordenanza o reglamento, sino su aplicación al accionante, pues si bien la aplicación concreta de un precepto puede afectar principios constitucionales, ello nada tiene que ver con la validez del precepto en abstracto, que es lo único que puede discutirse mediante la acción de inconstitucionalidad”6
Estamos en presencia del ataque a una norma de carácter general y no frente a un acto de alcance particular. De esta manera se da cumplimiento con otro de los presupuestos de la acción originaria de inconstitucionalidad: la impugnación de normas generales.
El resultado de la aplicación de la norma general cuestionada viola directamente las disposiciones constitucionales de los arts. 1, 3, 15, 57, 173, 176, 180, 183, 187 de la Constitución de la Provincia de Buenos Aires, y de los artículos 1, 18, 28, 31 y 110 de la Constitución Nacional, Principios Básicos de las Naciones Unidas relativos a la Independencia de la Judicatura, Proyecto de reglas mínimas de las Naciones Unidas para la administración de la Justicia Penal (“Reglas de Mallorca”)
En virtud de lo expuesto, cabe concluir que la presente acción se interpone en legal tiempo y forma.
V. FUNDAMENTOS DE LA ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD.
Previo a ingresar en el análisis de los artículos objetos de impugnación constitucional corresponde referirnos brevemente a la naturaleza del jurado de enjuiciamiento como instituto, efectuando una comparación entre el derecho extranjero, nacional y provincial que luego nos permita comprender de que manera la ley atacada afecta diferentes cláusulas constitucionales.
V.1 El Jurado de Enjuiciamiento en el derecho comparado y en el ámbito nacional.
El instituto de juicio político de los magistrados tuvo su origen en la adopción por parte de la Constitución de Estados Unidos del “impeachment” del derecho público inglés. Cabe señalar que la institución fue adaptada a la realidad política de Estados Unidos ya que en el derecho anglosajón el mismo se empleaba a los grandes oficiales de la Corona, pero los jueces no estaban sujetos a él7.
Como consecuencia del sistema republicano de gobierno (art. 1 Constitución de la Provincia de Buenos Aires y Constitución Nacional), quienes desempeñan funciones públicas deben responder por sus actos. En rigor, la responsabilidad de los funcionarios públicos constituye un principio elemental del Estado de derecho. En este sentido, el juicio político a los magistrados constituye una herramienta para evaluar esa responsabilidad y remover a quienes se hubieren desempañado mal en sus cargos. Se trata de un juicio de responsabilidad política por hechos, actos u omisiones realizados durante el ejercicio de la magistratura.
A nivel nacional, el Jurado de Enjuiciamiento reemplazó el rol que el Senado de la Nación desempeñaba en el sistema de juicio político de la Constitución histórica8.
La reforma de la Constitución Nacional de 1994 al crear el Consejo de la Magistratura y el Jurado de Enjuiciamiento tuvo por fines «asegurar la independencia de los jueces» y lograr «la eficaz prestación de los servicios de justicia». Estos objetivos apuntan directamente a dotar de contenido la manda del Preámbulo de nuestra ley fundamental cuando se refiere a “afianzar la justicia”.
En el art. 190 de la Constitución de 1873 de la provincia de Buenos Aires encontramos un antecedente del Jurado de Enjuiciamiento. A saber: «los jueces de la Cámaras de apelación y de primera instancia pueden ser acusados por cualquiera del pueblo, por delitos o faltas cometidos en el desempeño de sus funciones, ante un juri calificado, compuesto de siete diputados y cinco senadores, profesores de derecho, y cuando no los haya, se integrará con letrados que tengan las condiciones necesaria para ser electos senadores».
Resulta fundamental que el Jurado que se dedique a evaluar la conducta de los magistrados se rija por parámetros objetivos y en armonía con los derechos constitucionales. Ello así, en atención a que el propósito de una eficaz administración de justicia contribuirá al prestigio de uno de los poderes del Estado, el Poder Judicial. Mientras que si el Jurado, en lugar de guiarse por pautas en armonía con la tipología constitucional, limitándose a actuar dentro del marco de sus funciones y atribuciones, hiciera exactamente lo contrario, su desempeño lejos de cumplir con los objetivos señalados, llevaría al debilitamiento de la independencia del Poder Judicial. Todo ello, en desmedro de los principios republicanos de gobierno. En particular se estaría transgrediendo el postulado de razonabilidad (Art. 28 CN), pues se estaría alterando el equilibrio y la proporcionalidad que deben existir entre medios y fines.
V.2- El Jurado de Enjuiciamiento como tribunal político. Sus atribuciones.
El art. 5 de la Ley 14.441 modifica sólo la primera parte del art. 18 de la Ley 13.661, determinando que “El Jurado tendrá las mismas facultades que las leyes otorgan a los jueces”.
Lejos de tratarse de una cuestión menor, la norma citada pretende modificar la naturaleza política del Jurado de Enjuiciamiento.
A efectos de aclarar el panorama, es dable señalar que el Jurado de Enjuiciamiento juzga hechos mediante una apreciación ética a efectos de decidir la existencia de mala o buena conducta. Esta última resulta una condición indispensable para el ejercicio de la magistratura9.
Calificada doctrina diferencia en forma categórica al Jurado de Enjuiciamiento de un Juez Ordinario. A saber:
“Un juez ordinario ejerce un oficio encargado de resolver conflictos entre un actor y un demandado que son partes perfectamente individualizadas, sean ellas particulares, órganos del Estado o entidades colectivas que actúan en defensa de derechos de incidencia colectiva art. 43 Constitución Nacional). Aquí el Jurado cumple otra función substancialmente distinta, por eso se denomina “jurado” y no tribunal de enjuiciamiento”10.
“…su función no es la de aplicar la ley penal, sino determinar a partir de un juicio de certeza moral, si los magistrados acusados han incurrido en “mal desempeño”….”11
En idéntico sentido, se ha pronunciado nuestro Máximo Tribunal:
“Los jurados de enjuiciamiento provinciales para magistrados judiciales, desempeñan atribuciones de tipo político, atinentes a la integración de los poderes en el orden local”12
“Los tribunales de enjuiciamiento de magistrados no son tribunales de justicia, sino que ejercen atribuciones de tipo político atinentes a la responsabilidad de los magistrados….”13.
La mera lectura del art. 18 de la Ley 13.661 en cuánto se refiere a los alcances de la competencia del Jurado, permite concluir que este Tribunal no tiene las mismas facultades que las leyes otorgan a los jueces. Nos remitimos a la literalidad de la citada norma y, en especial, a los incisos destacados:
a) suspender en el ejercicio de su cargo al acusado, mientras dure el juicio.
b) ordenar las medidas que considere pertinentes a fin de evaluar la verosimilitud de los hechos llevados a su conocimiento
c) destituir al acusado cuando se declare su responsabilidad por delitos, faltas o por la causal de inhabilidad física o mental, previstas por esta Ley.
d) imponer las costas al acusado en caso de destitución.
e) imponer las costas al acusador cuando hubiese procedido infundadamente, siendo a cargo del Estado cuando el acusador condenado fuese el Ministro de la Suprema Corte designado para denunciar y acusar, el Procurador de la Suprema Corte y la Comisión Bicameral creada por la presente ley.
f) remitir el proceso al Juez competente en caso de haberse declarado la responsabilidad penal de conformidad a lo previsto en el artículo 185° de la Constitución provincial.
g) remitir las actuaciones a la Suprema Corte de Justicia o a la Procuración cuando encontrare hechos o circunstancias que no resultando de la jurisdicción del Jurado de Enjuiciamiento pudieren habilitar su intervención por superintendencia.
El Jurado de Enjuiciamiento no tiene competencia para entender en la acción civil por daños y perjuicios que autoriza el artículo 57 de la Constitución. La misma deberá deducirse ante los Jueces Ordinarios, independientemente del proceso que regula esta ley. (el destacado es nuestro).
En efecto, la jurisdicción del Jurado de Enjuiciamiento se encuentra delimitada taxativamente en virtud del artículo trascripto.
Si bien es cierto que el art. 5 de la Ley 14.441 mantiene estas competencias sin alterarlas, entendemos que la modificación de la primera parte del texto del art. 18 de la Ley 13.661 (“El Jurado tendrá las mismas facultades que las leyes otorgan a los jueces”) debe ser tachada de inconstitucional a efectos de evitar que las atribuciones del Jurado se vean extralimitadas, desnaturalizando así su verdadero carácter institucional y su respectiva misión social. Cabe destacar que en dicha disposición el legislador de manera implícita está convirtiendo en jueces a quienes no lo son, en abierta oposición con normas constitucionales que determinan claramente cuando estamos en presencia de un magistrado.
V.3- La Comisión Bicameral y la confusión de roles entre acusador y juzgador. Conflicto de interés y prejuzgamiento.
Previo a ingresar en el análisis constitucional del nuevo artículo 24 de la Ley de Jurado de Enjuiciamiento, corresponde subrayar que entre las funciones de la Comisión Bicameral se encuentra la de asumir, si hubiere mérito, el rol de acusador14.
El art. 9 de la Ley 14.441 modifica el art. 24 de la Ley 13.661. Se refiere a la integración de la Comisión Bicameral: 5 senadores y 7 diputados designados por los Presidentes de cada una de las Cámaras. La mencionada norma también establece que:
“Los integrantes de la misma no podrán argüir como motivo de excusación, en caso de resultar sorteados de conformidad con lo previsto en el artículo 4º, la sola circunstancia de integrar la comisión; salvo en el supuesto de haber participado de la acusación…”. De la literalidad del artículo trascripto, podemos apreciar que la norma deja en cabeza de los legisladores la decisión de excusarse o no cuando hubieran participado de la acusación.
La norma señalada revela un escenario de verdadera confusión de roles que vicia el procedimiento. Ello en virtud de que podría suceder que un diputado o senador abogado que forma parte de la Comisión Bicameral también podría resultar sorteado para conformar el Jurado de Enjuiciamiento15. Así las cosas, la función de juzgar recaería en un legislador responsable de la acusación, constituyéndose una incompatibilidad de funciones que lesionaría la garantía del debido proceso.
Durante el debate parlamentario de la ley, el Diputado Lissalde (Alternativa Peronista) puso de relieve la incompatibilidad a la que hicimos referencia al alertar sobre una situación de prejuzgamiento para el caso que el legislador que forme parte de la Comisión Bicameral y del Jurado de Enjuiciamiento no se excuse de ninguno de esos ámbitos. A saber:
“…..para evitar la incompatibilidad que existe en el caso de que la bicameral se constituya en acusadora y un legislador integrante fuera abogado y se diera el caso que ese profesional del Derecho también fuera desinsaculado de la nómina en el sorteo para integrar la Comisión de Jury, dado que en el momento de la acusación, si no se excusa de uno de los dos ámbitos, se daría la circunstancia del prejuzgamiento, toda vez que ya emite opinión al momento de la acusación y luego tiene que fallar como integrante del jury. Entonces, nosotros proponíamos como solución la posibilidad de que aquellos abogados que fueran designados en esta Comisión Especial Bicameral sean eliminados de la nómina para que no sean sorteados en ningún caso de jury”16.
Los bloques de diputados de la Unión Cívica Radical y del Frente Amplio Progresista coincidieron en que “quién ha sido parte de un organismo acusador no puede ser parte de un jurado, porque obviamente estaríamos contrariando la máxima de que quien es juez no puede ser parte”17. Cabe interrogarnos que imparcialidad podemos esperar de un diputado que acusó a un juez y luego debe evaluar su conducta y decidir si corresponde o no una sanción. La respuesta resulta obvia: ninguna.
En este contexto, la garantía del debido proceso, que involucra el derecho a ser oído por un Tribunal imparcial, se vería seriamente comprometida ya que nos encontraríamos frente a un probable prejuzgamiento de parte de un diputado que adopta dos roles inconciliables. Asimismo, la situación descripta constituiría una intromisión indebida del Poder Legislativo en el Poder Judicial en virtud de que legisladores acusadores, con intención de apartar a magistrados y funcionarios de sus cargos, se convertirían en parte del órgano encargado de definir la suerte de dichos magistrados y funcionarios judiciales.
En el precedente “Quiroga”18 la Corte Suprema de Justicia de la Nación ha puesto de relieve la necesidad de separar las funciones de acusar y juzgar. En forma magistral ha explicado que a efectos de salvaguardar la imparcialidad y la defensa en juicio como condiciones del debido proceso el acto de acusación debe provenir de un tercero diferente a quién debe juzgar la viabilidad de tal acto19.
Entre sus consideraciones el citado fallo presenta una cita de Luigi Ferrajoli que nos parece ilustrativa:
«la separación del juez y acusación es el más importante de todos los elementos constitutivos del modelo teórico acusatorio, como presupuesto estructural y lógico de todos los demás…La garantía de la separación así entendida representa, por una parte, una condición esencial de la imparcialidad (terzietà) del juez respecto de las partes de la causa…..(Luigi Ferrajoli, Derecho y razón: Teoría del garantismo penal, Ed. Trotta, Madrid, 1995, págs. 564 y sgtes.)”20.
No desconocemos que el fallo al que nos referimos versa sobre la declaración de inconstitucionalidad del art. 348 del Código Procesal Penal en el marco de una causa judicial mientras que el centro de gravedad del presente planteo es la legislación que reglamenta a un tribunal político, el Jurado de Enjuiciamiento. Sin perjuicio de ello, de los matices y diferencias que puedan existir entre los ámbitos mencionados, consideramos que los principios enunciados en el citado precedente sobre las diferentes competencias de acusar y juzgar resultan expansivos a la cuestión que nos ocupa. En este sentido, es menester destacar el voto del Ministro de la Corte Suprema Eugenio Zaffaroni en el precedente “Quiroga”. Ello en atención a que utiliza como ejemplo paradigmático el proceso de juicio político para diferenciar las competencias funcionales de acusación y juzgamiento y su respectiva vinculación con el funcionamiento armónico del sistema republicano y el derecho de defensa:
“la Constitución Nacional ha establecido la forma republicana de gobierno basada en la división de poderes, a fin de establecer un delicado equilibrio de atribuciones específicas y controles recíprocos, para garantizar el funcionamiento armónico del sistema. Como consecuencia del modelo constitucional elegido, se derivan las diferentes competencias funcionales de acusar, defender y juzgar, cuyo ejemplo paradigmático es el proceso de juicio político, donde una de las cámaras acusa (diputados) y la otra juzga (senadores), de manera de garantizar la imparcialidad en la decisión final y el ejercicio adecuado del derecho de defensa de quien ha sido objeto de juzgamiento. Aquí rige la máxima que asegura la separación de funciones y la imparcialidad de las decisiones, pues solo la acusación habilita la jurisdicción”21.
Alberto Bovino enseña que “la imparcialidad del juez frente al caso, en un sentido genérico, implica la objetividad de la actividad jurisdiccional…”22. Ciertamente, dicha objetividad no se tiene cuando el Juzgador ha de estar en la necesidad de ponderar sus propias decisiones anteriores, como sucedería en el caso de haber participado de la acusación.
A mayor abundamiento, el segundo principio del Proyecto de reglas mínimas de las Naciones Unidas para la administración de la Justicia Penal (“Reglas de Mallorca”) establece lo siguiente:
“Las funciones investigadora y de persecución estarán estrictamente separadas de la función juzgadora”.
El cuarto principio de las Reglas de Mallorca establece que:
“Los Tribunales deberán ser imparciales. Las legislaciones nacionales establecerán las causas de abstención y recusación. Especialmente, no podrá formar parte del Tribunal quien haya intervenido anteriormente, de cualquier modo, o en otra función o en otra instancia de la misma causa. Tampoco podrán hacerlo quienes hayan participado en una decisión posteriormente anulada por un Tribunal Superior”. La expresión ‘en cualquier modo’ ampara los supuestos como el aquí planteado, en que los miembros juzgadores han participado en la acusación.
La Corte Interamericana de Derechos Humanos ha explicado que las normas «mínimas» relativas al debido proceso penal, enunciadas por el Art. 8.2 del Pacto de San José de Costa Rica, rigen también «en general» en el ámbito civil, laboral, fiscal o de cualquier otro carácter, donde se determinen derechos y obligaciones (doctrina del caso «Paniagua Morales y otros», fallo del 08/03/98), y también en el caso de un juicio político23. Todo órgano materialmente jurisdiccional debe respetar tales reglas.
La Corte Interamericana subraya que si bien la función jurisdiccional compete naturalmente al Poder Judicial, puede haber en el estado de derecho otros órganos que la desempeñen materialmente (el «órgano competente» mencionado por el Art. 8.2 del Pacto es posible entonces que no sea el judicial), pero en tal caso ellos también deben obedecer a las normas del Pacto sobre el debido proceso24.
También corresponde aplicar al paradigma descripto los principios básicos de las Naciones Unidas relativos a la Independencia de la Judicatura. Estos principios fueron confirmados por la Asamblea General de tal entidad y consagran para el juez acusado el derecho a que sea juzgado con prontitud e imparcialidad. La autoridad que conduzca el juicio político debe pues comportarse imparcialmente, y esa imparcialidad es más exigible cuando el inculpado sea a su vez un juez constitucional25.
Conforme lo establece la norma aquí impugnada, la única posibilidad de eludir el escenario de conflicto de intereses aludido descansa en la discrecionalidad y buena fe del legislador en cuestión, quién podría excusarse de formar parte de la Comisión Bicameral.
Dada la envergadura de lo que está en juego, el apartamiento o remoción de magistrados, resulta inadmisible que la decisión sobre la participación de los legisladores abogados en el seno del Jurado de Enjuiciamiento y la Comisión Bicameral se encuentre sometida al libre arbitrio de estos últimos.
En virtud de lo expuesto, consideramos que al art. 9 de la Ley 14.441 es arbitrario e irrazonable y vulnera el derecho de defensa de magistrados y funcionarios judiciales, permitiendo concluir que se trata de una norma inconstitucional.
V.4- Incorporación del art. 29 bis: “apartamiento preventivo del cargo”. Garantía de inamovilidad de los jueces y potestades constitucionales del Jurado de Enjuiciamiento.
El art. 13 de la Ley 14.441 incorpora al texto de la ley de enjuiciamiento de magistrados el art. 29 bis. Este artículo faculta al Jurado de Enjuiciamiento a apartar del cargo en forma preventiva a aquellos magistrados denunciados cuando se reúnan en el caso una serie de condiciones. Nos remitimos a la literalidad de la norma:
“En cualquier estado del proceso anterior a la suspensión, si existieran elementos probatorios que hicieran verosímiles los hechos denunciados y si la naturaleza y gravedad de los mismos tornare inadmisible la permanencia en el ejercicio de la función del denunciado, o si ello pudiera perjudicar o entorpecer irreparablemente la investigación, previa vista al interesado por el término de diez (10 días), el jurado podrá disponer su apartamiento preventivo del cargo. Tal medida, que será de interpretación restrictiva, deberá ser debidamente fundamentada. La medida se prolongará por el término de noventa (90) días corridos, pudiendo ser prorrogada por una única vez y por igual lapso. Lo dispuesto es sin perjuicio de las atribuciones de la Suprema Corte de Justicia de licenciar al magistrado por el tiempo que demande que el jurado se expida al respecto”.
Así las cosas, la disposición que introduce la nueva ley impacta en forma directa no sólo sobre los derechos constitucionales de los jueces denunciados, sino que también se proyecta en una cuestión de relevancia institucional como lo es la independencia del Poder Judicial. En rigor, una utilización inadecuada de la mencionada potestad afectaría el principio de división de poderes, característico del sistema republicano de gobierno. Esta cuestión reviste sin dudas gravedad institucional ya que la conducta adoptada por el Poder Legislativo lesiona de manera notable el sistema de frenos y contrapesos (“checks and balances”), descripto por Montesquieu en “El Espíritu de las leyes”.
Las facultades privativas de los tres poderes del Estado se encuentran coordinadas por la organización política democrática. Resulta insoslayable que dichas potestades se encuentren limitadas a efectos de salvaguardar el sistema republicano de gobierno. Así lo entiende la doctrina constitucional y la teoría del Estado:
“Es la esencia de tales facultades su limitación, es decir, que sus alcances no pueden exceder los señalados en los respectivos preceptos, y, de los poderes, como órganos tendientes a los fines escogidos por el pueblo, la inexistencia de superioridad alguna de uno con respecto a los otros; lo que significa la exclusión de interferencias recíprocas»26.
Recorrido este camino, es dable afirmar que la garantía de inamovilidad de los jueces mientras dure su buena conducta cristaliza una de las formas en que la letra constitucional de forma categórica resguarda la independencia del Poder Judicial. Se trata de una condición fundamental para mantener a los magistrados alejados de las presiones del poder político y de esta manera asegurar el cumplimiento de la separación de funciones característica del sistema republicano de gobierno.
La potestad del Jurado de Enjuiciamiento de apartar preventivamente del cargo a los magistrados vulnera en forma manifiesta la garantía constitucional de inamovilidad de los jueces, contradiciendo la literalidad y el espíritu de los arts. 176, 180 y 183 de la ley fundamental de la Provincia de Buenos Aires.
El art. 176 de la Constitución provincial reza que los jueces conservarán sus empleos mientras dure su buena conducta. Esta cláusula constitucional vela porque los miembros del Poder Judicial cuenten con las garantías necesarias para ejercer sus funciones con absoluta independencia de criterio. En el mismo sentido encontramos esta garantía de inamovilidad de magistrados en el art. 110 de la Constitución Nacional. Esta norma fue tomada literalmente de la constitución estadounidense de conformidad con el pensamiento de Hamilton, quién consideraba que un Poder Judicial independiente era el único medio efectivo para asegurar los derechos de las personas. Para ello, el Poder Judicial debía estar protegido de presiones externas.
La inamovilidad garantiza la continuación en el cargo mientras dura la buena conducta del juez. La contracara de ella es precisamente el mal desempeño en las funciones, que habilita la apertura del proceso de remoción. En este orden de ideas, consideramos que hasta que no exista una decisión del Jurado de Enjuiciamiento sobre el mal desempeño del funcionario o magistrado judicial, éste no puede ser apartado de su cargo, ya que ello implicaría una injerencia inconstitucional de un tribunal político sobre la garantía de inamovilidad de los jueces y la independencia del Poder Judicial.
Calificada doctrina enseña que inamovilidad significa “que el Juez no puede ser removido al margen de las reglas impuestas por la Ley Fundamental, ni ser objeto de un traslado o ascenso al margen de su voluntad”27.
La Constitución de la Provincia de Buenos Aires reafirma la garantía de inamovilidad de los magistrados en su art. 180 que prohíbe que los jueces de la Suprema Corte de Justicia, de las cámaras de apelación y de primera instancia, puedan ser suspendidos en el ejercicio de sus cargos, salvo en el caso de acusación y con sujeción a lo que dispone la ley suprema provincial.
Es menester poner de relieve que la Constitución de la Provincia de Buenos Aires establece expresamente en que momento quedarán suspendidos los jueces acusados. De ello se ocupan sus arts. 183 y 187, que expresan:
Artículo 183.- El juez acusado quedará suspendido en el ejercicio de su cargo desde el día en que el jurado admita la acusación.
Artículo 187.- Los jueces acusados de delitos ajenos a sus funciones serán juzgados en la misma forma que los demás habitantes de la Provincia, quedando suspendidos desde el día en que se haga lugar a la acusación.
El art. 183 tiene por finalidad la protección de las funciones jurisdiccionales, evitando que un juez, cuya culpabilidad haya sido establecida por el Jurado de Enjuiciamiento, pueda seguir en su cargo28.
El art. 187 determina que las acusaciones por delitos comunes deben ser resueltas por los jueces ordinarios.
El “apartamiento preventivo del cargo” al que alude el art. 29 bis impugnado desconoce los parámetros constitucionales mencionados pues se anticipa a la declaración de culpabilidad que establece la ley fundamental provincial, desplazando al magistrado o funcionario en forma incompatible con el principio de inocencia y debido proceso. Ello así, un juez podría ser, en forma preventiva, separado de su cargo durante el extensísimo plazo de medio año (90 días corridos más la prórroga por igual plazo). Luego, el Jurado de Enjuiciamiento podría decidir que este juez no debe ser removido de su cargo, configurándose de esta manera una notoria injusticia por haber sido privado ilegítimamente de ejercer sus funciones sin que existiera una decisión definitiva al respecto.
Asimismo, detectamos que la señalada injusticia no involucra únicamente a los derechos de los magistrados y funcionarios judiciales sino que también se proyecta a la garantía a la jurisdicción de los justiciables. En efecto, se ve afectada la garantía al juez natural en atención a que éste podría verse impedido de ejercer su jurisdicción en un caso concreto al encontrase “preventivamente” apartado de su cargo por el Jurado de Enjuiciamiento.
No es ocioso recordar que los jueces cumplen una función ligada a la defensa de los derechos humanos de los habitantes de la República, deciden sobre la libertad y bienes de las personas y representan un dique de contención cuando los otros poderes del Estado limitan o restringen derechos constitucionales.
Para lograr el desarrollo de la actividad jurisdiccional y, en particular, el dictado de sentencias útiles son requisitos insoslayables la autonomía funcional e independencia del magistrado. Así, los ciudadanos podrán aspirar al acceso a la justicia y a la obtención de resoluciones judiciales eficaces a partir de la ausencia de interferencias externas que intenten subordinar a los jueces, impidiendo el libre ejercicio de la magistratura. Por ello, resulta indispensable que no existan presiones y hostilidades sobre los magistrados. Evidentemente, la vigencia y ejercicio de los derechos fundamentales de los justiciables se verán limitados por la posibilidad de que jueces y funcionarios judiciales se vean apartados de sus cargos sin que exista una resolución fundada que lo disponga. En este estado de cosas, cabe afirmar que el art. 29 bis de la Ley 13.661 (texto según Ley 14.441) va en sentido contrario al propósito del preámbulo de la Constitución de “afianzar la justicia”, comprometiendo al mismo tiempo el derecho convencional de los justiciables a la tutela judicial efectiva.
Siguiendo la línea jurisprudencial fijada por V.E., la apreciación de la Ley 14.441 “debe ser severa, ya que no sólo está en juego el interés personal de los magistrados, sino que está en consideración la independencia del Poder Judicial, lo que configura un interés colectivo de grado superior”29.
En el mismo sentido, la Corte Suprema de Justicia de la Nación dijo que la inamovilidad de los magistrados no solo beneficia a los jueces sino también a la sociedad ya que asegura la estricta vigencia del Estado de Derecho y el sistema republicano de gobierno30.
Al releer los Principios Básicos de las Naciones Unidas relativos a la Independencia de la Judicatura nos encontramos una vez más frente a la estrecha relación entre la inamovilidad de los jueces y la independencia del poder del Estado encargado de decidir sobre los bienes y libertad de las personas. Nos referimos a los principios Nº 11 y 12:
11. La ley garantizará la permanencia en el cargo de los jueces por los períodos establecidos, su independencia y su seguridad, así como una remuneración, pensiones y condiciones de servicio y de jubilación adecuadas.
12. Se garantizará la inamovilidad de los jueces, tanto de los nombrados mediante decisión administrativa como de los elegidos, hasta que cumplan la edad para la jubilación forzosa o expire el período para el que hayan sido nombrados o elegidos, cuando existan normas al respecto.
Los citados principios han sido acogidos por la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Este Tribunal en el caso “Reverón Trujillo vs. Venezuela” afirmó que:
“…la autoridad a cargo del proceso de destitución de un juez debe conducirse independiente e imparcialmente en el procedimiento establecido para el efecto y permitir el ejercicio del derecho de defensa. Ello es así toda vez que la libre remoción de jueces fomenta la duda objetiva del observador sobre la posibilidad efectiva de aquellos de decidir controversias concretas sin temor a represalias.
De todo esto se puede concluir que la inamovilidad es una garantía de la independencia judicial que a su vez está compuesta por las siguientes garantías: permanencia en el cargo, un proceso de ascensos adecuado y no despido injustificado o libre remoción. Quiere decir esto que si el Estado incumple una de estas garantías, afecta la inamovilidad y, por tanto, no está cumpliendo con su obligación de garantizar la independencia judicial”31
“….la garantía de inamovilidad debe operar para permitir el reintegro a la condición de magistrado de quien fue arbitrariamente privado de ella. Ello es así puesto que de lo contrario los Estados podrían remover a los jueces e intervenir de ese modo en el Poder Judicial sin mayores costos o control. Además, esto podría generar un temor en los demás jueces que observan que sus colegas son destituidos y luego no reincorporados aún cuando la destitución fue arbitraria. Dicho temor también podría afectar la independencia judicial, ya que fomentaría que los jueces sigan las instrucciones o se abstengan de controvertir tanto al ente nominador como al sancionador”32.
La vista al juez acusado por el plazo de 10 días y la interpretación restrictiva del apartamiento preventivo del cargo no son óbices para concluir que estamos en presencia de un instituto que afecta la garantía constitucional de defensa (art. 15 Constitución de la Provincia de Buenos Aires, 18 Constitución Nacional y 8 de la Convención Americana de Derechos Humanos, con jerarquía constitucional, conforme art. 75, inc. 22 CN). Surge evidente la inobservancia del principio de inocencia ya que, previo a evaluar la totalidad de las pruebas, el Jurado se encuentra facultado para prejuzgar en la órbita de un juicio inconcluso de responsabilidad sobre la conducta de un funcionario o magistrado. Como consecuencia de dicho prejuzgamiento, el Jurado podría adoptar una decisión que, sin lugar a dudas, debilitaría a la autoridad judicial.
El derecho de defensa es una prerrogativa de toda persona, que no se circunscribe al ámbito penal, sino que se extiende a toda controversia en que el individuo deba proteger sus derechos de cualquier índole. La inviolabilidad de la defensa en juicio es la garantía de ese derecho fundamental, consagrada en el artículo 18 de la Constitución.
Las normas de procedimiento deben asegurar el derecho de defensa, puesto que el justiciable debe sujetarse a ellas a los fines de que el proceso se desarrolle de manera regular. Como correlato, la reglamentación de su ejercicio no debe constituirse en obstáculo para que el derecho pueda ser ejercido de manera efectiva.
Vinculada en forma estrecha a la referida garantía de defensa, encontramos que la garantía al debido proceso también se ve comprometida por la normativa impugnada.
El proceso es una garantía constitucional y una herramienta que actúa como instrumento de protección de los derechos sustanciales. Calificada doctrina explica que las reglas del proceso pueden presentar modalidades y efectos distintos según la naturaleza del conflicto o los intereses cuya tutela se busque asegurar mientras que las garantías se ocupan de salvaguardar el debido proceso33.
La garantía del debido proceso de raigambre constitucional y convencional (arts. 8 y 25 Convención Americana de Derechos Humanos) constituye la piedra fundamental para el adecuado ejercicio de la defensa en juicio. De esta manera lo ha comprendido la Comisión Interamericana de Derechos Humanos:
“Las garantías y la protección judicial reconocidas en los artículos 8 y 25 de la Convención comprenden por una parte, el conjunto de requisitos que deben observarse en las instancias procesales para asegurar la adecuada defensa de aquéllos cuyos derechos u obligaciones están bajo consideración judicial”34.
Cabe poner de relieve que en el año 2007, en el precedente “Mazzeo”, nuestro Máximo Tribunal, siguiendo el criterio sentado por la Corte Interamericana de Derechos Humanos en el caso “Almonacid Arellano”, dejó plasmada su postura sobre el rol que deben cumplir los jueces al interpretar la Convención Americana de Derechos Humanos. En este sentido, explicó que “el Poder Judicial debe ejercer una especie de «control de convencionalidad» entre las normas jurídicas internas que aplican en los casos concretos y la Convención Americana sobre Derechos Humanos. En esta tarea, el Poder Judicial debe tener en cuenta no solamente el tratado, sino también la interpretación que del mismo ha hecho la Corte Interamericana, intérprete última de la Convención Americana”35.
El carácter vinculante de las sentencias de la Corte Interamericana de Derechos Humanos fue reconocido por la Corte Suprema de Justicia de la Nación en el mencionado precedente. Por ello, los parámetros convencionales, como la tutela judicial efectiva, no pueden ser soslayados por nuestros tribunales internos, ya que ello, importaría una conducta generadora de responsabilidad internacional para el Estado Argentino.
También es dable destacar que en el reciente fallo “Rodríguez Pereyra”, de fecha 27 de noviembre de 2012, nuestro Máximo Tribunal, con cita de numerosos precedentes de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, abre el juego al control de convencionalidad ex officio.
Cabe señalar que la violación de los principios básicos del derecho de defensa habilita el control judicial sobre los enjuiciamientos a magistrados federales o provinciales36.
La garantía de defensa también se ve comprometida por la cuestionable textura abierta que exhibe la redacción de los supuestos en que podría darse el apartamiento preventivo del cargo. En este escenario, la ausencia de certezas sobre ejes clave del régimen sancionatorio pone en cabeza del Jurado de Enjuiciamiento una esfera de discrecionalidad que le permitirá decidir cuando hay “gravedad” y en que contexto la investigación pudiera ser perjudicada o entorpecida. En efecto, estamos en presencia de conceptos jurídicos indeterminados que podrían permitir que la discrecionalidad se convierta en arbitrariedad.
Asimismo, el principio de legalidad se ve vulnerado por la norma objeto de impugnación.
El principio de legalidad -de raigambre constitucional- implica que la conducta prohibitiva se encuentre claramente descripta en la norma. De esta manera los destinatarios sabrán como adecuar su conducta ante una situación concreta. Si bien se admite que puedan existir tipos abiertos, o sea aquellos que deben cerrarse o completarse a través de la interpretación judicial, nunca podrán contener descripciones tan amplias que prácticamente cualquier suceso histórico pueda ser captado por la norma jurídica. Precisamente, el art. 29 bis de la Ley 13.661 se refiere en forma abstracta a hechos cuya naturaleza y gravedad tornare inadmisible la permanencia en el ejercicio de la función sin delimitar que conductas podrían ser pasibles de la figura de apartamiento preventivo. Ello nos deja en las puertas de un probable exceso de punición de parte del Jurado de Enjuiciamiento.
Kiper se ha pronunciado en contra de la utilización elástica e irrestricta del término “mal desempeño”:
“… el concepto de mal desempeño no puede ser amplísimo, ni tan elástico como algunos pretenden, pues está en juego el principio de inamovilidad y, detrás de él, el de la independencia judicial, pensada en beneficio de los ciudadanos más que de los propios jueces”37.
Idéntica reflexión cabe a los términos amplios e imprecisos del art. 29 bis de la Ley 14.441.
Dada la laxitud de la norma impugnada, podría ocurrir que se apartaran a magistrados del ejercicio de su función por el contenido de sus sentencias. Ello constituiría sin dudas un atentado contra la división de poderes y la independencia judicial. Lamentablemente, la hipótesis mencionada no parece descabellada teniendo en cuenta las omisiones del legislador al momento de fijar límites concretos que pongan un marco de razonabilidad a la discrecionalidad para apartar jueces en forma preventiva.
Esta incertidumbre, laxitud y abstracción que provoca la norma jurídica es justamente la que la convierte en inconstitucional.
La Corte Suprema de Justicia de la Nación ha señalado reiteradamente que los aciertos o errores judiciales deben ser tratados dentro de los causes procedimentales por el juego de los recursos que se otorgan por la ley. No resulta viable que la potestad política que supone el juzgamiento de la conducta de los jueces esté habilitada para inmiscuirse en la tarea jurisdiccional de éstos y formular juicio al respecto38.
Categóricamente el más alto Tribunal de la República ha expresado que el presupuesto necesario de la función de juzgar resultaría afectado si los jueces estuvieran expuestos al riesgo de ser removidos o sancionados por el solo hecho de que lo decidido en sus sentencias puede ser objetable, a excepción de que aquellas constituyan delitos o ineptitud moral o intelectual39.
Al revisar los fundamentos de la Ley 14.441 resulta complejo detectar los fundamentos que motivaron la figura de “apartamiento preventivo” del cargo de los magistrados dada la vaguedad y ambigüedad de los mismos. En rigor, los fundamentos se refieren a que la referida figura se incorpora para el caso de “verificarse gravedad institucional” por la permanencia del juez en su cargo. También dicen que “se trata de aquellos supuestos excepcionales en que la magnitud de la situación examinada amerita un tratamiento singular y una respuesta expedita, a través de una medida cautelar que permita separar al magistrado o funcionario denunciado del ejercicio de sus funciones”. De ello se desprende una descripción abstracta de las circunstancias en las cuáles se aplicaría el apartamiento del juez y la omisión a la hora de exponer los motivos que llevaron a los legisladores a crear tamaña sanción preventiva.
En este contexto, consideramos que la norma impugnada no superar el test de razonabilidad que se ocupa de ponderar los fines invocados por la norma y los medios mediante los cuáles se la implementa.
El principio de razonabilidad exige que el medio elegido para alcanzar un fin determinado guarde proporción y aptitud suficientes con ese fin. Esto es, que haya “razón” valedera para fundar tal o cual acto de poder40.
Así surge del artículo 28 de la Constitución nacional donde dice que “los principios, derechos y garantías no podrán ser alterados por las leyes que reglamenten su ejercicio”, donde alteración supone arbitrariedad o irrazonabilidad.
Por su parte, el artículo 57 de la Constitución Provincial establece que: “Toda ley, decreto u orden contrarios a los artículos precedentes o que impongan al ejercicio de las libertades y derechos reconocidos en ellos, otras restricciones que las que los mismos artículos permiten, o priven a los ciudadanos de las garantías que aseguran, serán inconstitucionales y no podrán ser aplicados por los jueces. Los individuos que sufran los efectos de toda orden que viole o menoscabe estos derechos, libertades y garantías, tienen acción civil para pedir las indemnizaciones por los perjuicios que tal violación o menoscabo les cause, contra el empleado o funcionario que la haya autorizado o ejecutado”.
Resulta entonces a todas luces violatoria de la garantía de la razonabilidad la figura del apartamiento preventivo de magistrados.
La ley en cuestión es injusta y por lo tanto irrazonable. En este sentido, V.E. tiene dicho:
“Toda norma legal debe responder al principio de razonabilidad en cuanto reclama que concurran circunstancias justificantes de su existencia, lo que lleva a ponderar su finalidad o razón de ser, dándole un contenido congruente y armónico con las restantes disposiciones y con el sentido integral del cuerpo normativo”41.
“La reglamentación de los derechos no puede llegar al extremo de su desnaturalización o aniquilamiento, pues como todo ejercicio de la potestad pública se halla sometida, como requisito ineludible para su validez constitucional, al principio de razonabilidad, que reclama la existencia de circunstancias justificantes, fin público, adecuación a él del medio utilizado para su obtención y ausencia de iniquidad manifiesta”42
“El requisito de razonabilidad es el límite al que se halla sometido para su validez constitucional todo el ejercicio de la potestad pública, incluyendo la de legislar (del voto del doctor Hitters)”43
Resulta imperioso recordar que las leyes y demás normativa jerárquicamente inferior que tengan como fin reglamentar el ejercicio de los principios, garantías y derechos reconocidos en la constitución nacional deberán ser siempre justas, absteniéndose en todos los casos de imponer obligaciones o prohibiciones que normas superiores a la reglamentaria no hayan exigido previamente.
El hecho de conocer las leyes, su contenido y alcance, brinda certeza y previsibilidad sobre las consecuencias jurídicas de nuestros actos. En efecto el Tribunal constitucional de España ha definido a la seguridad jurídica como “la expectativa razonablemente fundada del ciudadano en saber o poder predecir cuál ha de ser la actuación del poder en la aplicación del derecho”. En sentido contrario, la arbitrariedad es de manera innegable aliada de la inseguridad jurídica y enemiga de la libertad y de la justicia.
Consideramos ilustrativa la siguiente cita contenida en el trabajo de una distinguida jurista: “Si la política social de un Estado no se cuida de cubrir sus actos con el manto de la legalidad, puede ocurrir que, llegándose al fracaso, ni siquiera podrá apoyarse en un orden jurídico, puesto que ella misma dio mal ejemplo al violarlo. Por eso, el Estado de Derecho actúa como límite y como garantía. Como límite, en cuanto fija una frontera mínima que no se puede rebasar sin asumir los riesgos antes señalados. Como garantía, en cuanto el respeto a las normas jurídicas es un postulado de cultura que aleja la arbitrariedad y distingue al Estado moderno del Estado absoluto.” 44
La omisión de pautas claras y concretas no es una cuestión irrelevante. Por el contrario, produce una gran incertidumbre en los funcionarios judiciales, quiénes podrían verse desplazados de sus cargos en virtud de la actividad discrecional del Jurado de Enjuiciamiento.
Toda la situación descripta se da en el marco de un exorbitante e inconstitucional proceder, tal como señalamos anteriormente, al analizar las normas fundamentales que protegen a los jueces y delimitan el accionar del Jurado. Sorprende que se haya elegido una técnica legislativa semejante, ya que ella le concede al Jurado la posibilidad de actuar de manera discrecional y por ende la de tomar decisiones arbitrarias, impidiendo que el destinatario puede ejercer su derecho de defensa. Esta característica de la Ley 14.441 se opone a la tendencia dominante en el derecho público moderno que ha evolucionado hacia la definición de potestades reglamentadas de las que se puede prever cuál será el proceder posible de la autoridad. Máxime cuando estamos en presencia de cuestiones que podrían lesionar la independencia del Poder Judicial.
A esta altura, consideramos oportuno recurrir a las palabras de Karl Loewenstein:
“La independencia de los jueces en el ejercicio de las funciones que les han sido asignadas y su libertad frente a todo tipo de interferencias de cualquier otro detentador de poder constituye la piedra final en el edificio del Estado Democrático Constitucional de Derecho”45.
En virtud de lo expuesto, cabe concluir que el apartamiento preventivo del cargo previsto en el art. 29 bis de la Ley 13.661 (art. 13 Ley 14.441) resulta inconstitucional por vulnerar la división de poderes propia del principio republicano de gobierno, la garantía de inamovilidad de los jueces, la garantía de jurisdicción y al juez natural de los justiciables, el principio de razonabilidad y el derecho de defensa y debido proceso de los magistrados y funcionarios judiciales.
V.5- Reducción del plazo para contestar la acusación. Afectación del ejercicio del derecho de defensa.
El art. 17 de la Ley 14.441 modifica el plazo a efectos de que el magistrado o funcionario denunciado pueda formular su defensa. Mientras que el art. 33 de la vieja ley determinaba que el acusado contaba con un plazo de 45 días para ejercer su derecho de defensa, la ley actual fija el término de 30 días. En efecto, reduce el plazo en 15 días.
La razón esbozada en los fundamentos de la ley atacada para acortar el plazo de un derecho fundamental como es el derecho de defensa fue “ajustar algunos de los plazos procesales previstos en el texto de la ley vigente, a efectos de evitar dilaciones en la consecución del proceso”.
A esta altura de nuestro desarrollo, corresponde evaluar la Ley 14.441 bajo el prisma del control de razonabilidad. El principio de razonabilidad exige que exista una proporcionalidad entre fines y medios que permita alcanzar a los primeros. Este principio implica que el medio elegido para alcanzar un fin determinado guarde proporción y aptitud suficientes con ese fin y que por ende no lo contradiga, pues en tal caso estaría alterando la esencia del derecho que se pretende proteger. En efecto, que exista “razón” valedera para fundar tal o cual acto de poder.46
En reiterados precedentes la Corte Suprema de Justicia de la Nación ha dicho que aún supuesta la legitimidad de los fines de la ley, la misma se torna arbitraria cuando los medios que se adoptan para lograr esos fines no guardan adecuada proporción con ellos o con las circunstancias que la motivaron.47
Precisamente en el caso del nuevo art. 33 de la Ley 13.661 (texto según Ley 14.441) detectamos una notoria desproporcionalidad entre los fines invocados por la norma y los medios mediante los cuáles intenta cristalizar dichos fines.
Si el objetivo consistió en disminuir los tiempos del juicio de responsabilidad de conducta judicial, el acortamiento del plazo para contestar la denuncia no parece la solución más adecuada para satisfacer dicho fin. Máxime teniendo en cuenta que la ley no establece un plazo para que el Jurado se expida y, en referencia a la sanción de apartar al magistrado preventivamente del cargo, fija un plazo de 90 días corridos, prorrogables por la misma cantidad de días.
En este contexto, es dable concluir que el punto bajo análisis constituye una clara involución del procedimiento ante el Jurado de Enjuiciamiento en virtud de que, como se ha visto, afecta seriamente el derecho de defensa.
Estamos en presencia de un serio retroceso que revela la inobservancia de uno de los principios cardinales en materia de derechos, como es el de progresividad. Este postulado está contemplado en el art. 26 de la Convención Americana de Derechos Humanos, tratado que tiene jerarquía constitucional (art. 75, inc. 22 CN), e importa para los Estados el deber de no adoptar políticas regresivas que tengan por objeto o efecto la disminución del estado de goce de los derechos económicos, sociales y culturales.48 En virtud de ello, interpretamos que el art. 33 del régimen de enjuiciamiento de magistrados y funcionarios judiciales (art. 17 Ley 14.441) violenta el principio de progresividad, en tanto implica una evidente disminución en el ejercicio del derecho de defensa que resulta a todas luces irrazonable.
Advierta V.E. que a fin de dar cumplimiento al principio pro homine –elemento fundamental en materia de interpretación y aplicación de derechos humanos-, previsto en el art. 29 de la Convención Americana de Derechos Humanos, los jueces siempre deben “efectuar la interpretación más favorable para el efectivo goce y ejercicio de los derechos y libertades fundamentales; pudiendo incluso optar por la interpretación más favorable en caso de aplicabilidad de la Convención Americana y otros tratados internacionales sobre derechos humanos.”49
En virtud de lo expuesto, cabe concluir que el acortamiento del plazo de traslado al juez o funcionario acusado para que éste pueda ejercer su defensa constituye una violación a la garantía constitucional de defensa (art. 15 Constitución Provincial y disposiciones concordantes de la nacional y de tratados internacionales con jerarquía constitucional).
VI.- SOLICITA SE DECRETE MEDIDA CAUTELAR.
Atento a la afectación inminente que los artículos de la Ley 14.441 impugnados provocarían en los derechos de los magistrados y funcionarios judiciales que representa el COLEGIO DE MAGISTRADOS Y FUNCIONARIOS DEL PODER JUDICIAL DE LA PROVINCIA DE BUENOS AIRES, SOLICITO a V.E., que hasta tanto se dicte sentencia, decrete una medida cautelar de no innovar a fin de suspender la aplicación de los arts. 18, 24, 29 bis y 33 de la Ley 13.661 (texto según Ley 14.441).
En la especie se cumplen acabadamente los requisitos que la ley exige para el decreto de la tutela cautelar:
A) VEROSIMILITUD DEL DERECHO: Este requisito ha sido largamente demostrado en el acápite precedente. Ello así pues del texto mismo de los arts. 5, 9, 13 y 17 de la ley 14.441 en cuánto modifican el régimen legal de jurado de enjuiciamiento en sus arts. 18, 24, 29 bis y 33, surgen contradicciones evidentes con la garantía constitucional de inamovilidad de magistrados, el principio de inocencia, el derecho de defensa, el debido proceso, el principio de razonabilidad, el principio republicano de gobierno y el principio de supremacía constitucional.
En el marco de la acción originaria, V.E. ha reconocido reclamos precautorios suspensivos cuando el derecho invocado por los actores se encuentra en una situación de peligro. Para ello, siguió los parámetros fijados por la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación en relación a que la tutela cautelar no requiere un juicio de certeza sino de un examen de probabilidad. A saber:
“…..si bien las normas legales o reglamentarias gozan de una presunción de validez (doctr. causa I. 3521, «Bravo», res. del 9-X-2003, y sus citas), la tutela preventiva no exige un examen de certeza sobre la existencia del derecho pretendido, sino sólo su verosimilitud (art. 230, inc. 1, C.P.C.C.; cfr. C.S.J.N., Fallos 314: 711). Es que requerir un juicio de ver-dad no condice con la finalidad del insti-tuto cautelar, que no es otra que atender a aquello que no excede del marco de lo hipotético (cfr. C.S.J.N., Fallos 316: 2060; 318: 2375; B-63.590, «Saisi», res. de 5-III-2003)”50.
Sin dudas, esta presentación esta basada en agravios prima facie verosímiles que ameritan la concesión de la tutela precautoria perseguida.
También cabe destacar que el Máximo Tribunal Provincial, al conceder medidas cautelares, ha analizado la posibilidad de que diversos actos se tornaran inválidos por apoyarse en un norma inconstitucional, si se hiciera lugar al planteo contenido en la demanda (causa I. 1208, «Pons», res. del 30/IX/84; I. 1509, «Koldobsky», res. del 28/XII/90 e I. 1350, «Farmacia Gatti Soc. Com. Simple», res. del 16/IV/91)51. Justamente, el apartamiento preventivo de jueces, la reducción en el plazo del ejercicio de su derecho de defensa y las incompatibilidades entre los roles de acusar y juzgar en referencia a los miembros de la Comisión Bicameral, entre otras cuestiones, permiten adelantar la ausencia de sustento constitucional de la Ley 14.441. Para graficar el escenario al que asistiríamos si no se concediera la protección cautelar que aquí se demanda, podemos mencionar que los apartamientos preventivos de jueces que tuvieran lugar hasta que V.E. dictara la inconstitucionalidad de la norma que habilita tal proceder (art. 29 bis Ley 13.661), consolidarían una verdadera injusticia. Sin perjuicio de que luego, fueran declarados nulos los citados apartamientos, los jueces pasibles de esa sanción, se verían separados de sus cargos durante meses en abierto desconocimiento de la garantía de inamovilidad de los magistrados (art. 173, 180 y 183 Constitución de la Provincia de Buenos Aires) y del derecho de los justiciables al juez natural.
De conformidad con lo expuesto durante el desarrollo de la presente acción, ha quedado verosímilmente demostrado el derecho en juego.
B) PELIGRO EN LA DEMORA: El peligro existente en la demora resulta en la especie más que evidente, pues se encuentra en juego la independencia, autonomía y estabilidad del Poder Judicial.
Sobre el recaudo legal de peligro en la demora para la procedencia de una medida cautelar corresponde remitirnos a la doctrina judicial de la Suprema Corte Provincial:
“….recientemente se ha dicho que en la evaluación del peligro en la demora como requisito general de toda medida cautelar, es preciso ponderar tanto el gravamen que produciría la ejecución del acto cuestionado si al cabo del proceso fuera declarado ilegítimo -para el caso inconstitucional-, como -y en relación con- aquél que resultaría de la paralización temporal de los efectos de dicho acto, en el supuesto de arribarse a una sentencia adversa a la pretensión (doctr. causa B. 65.168, «Burgués», res. del 30/IV/03; I. 3.521 I. 68.183, ya mencionadas)”52.
La ejecución de la sanción de apartamiento preventivo de magistrados prevista en la nueva ley de jurado de enjuiciamiento implicaría un gravamen rayano con la gravedad institucional. Ello así, en virtud de que una de las garantías expresas que sirven de reaseguro para la independencia del Poder Judicial (inamovilidad de los magistrados mientras dure su buena conducta) se vería a todas luces vulnerada.
La idea de que jueces probos e idóneos que no hubieran incurrido en mal desempeño durante el ejercicio de sus funciones puedan ser apartados de sus cargos nos acerca a un panorama de debilitamiento de las instituciones republicanas, en desmedro no sólo de los miembros del Poder Judicial sino también de la sociedad en su conjunto. A efectos de evitar el peligro señalado, resulta imprescindible evitar que si quiera un solo juez se vea apartado de su cargo o limitado su derecho de defensa por una norma inconstitucional ya que ello podría ser el principio de una pendiente resbaladiza en la cuál las fronteras entre los diferentes poderes del Estado se desvanecerían, provocando una grave lesión al sistema de división de funciones y controles recíprocos del sistema republicano de gobierno. En este contexto, la estabilidad de la que deberían gozar los magistrados a fin de cumplir con su misión de controlar la constitucionalidad de los actos de los poderes Ejecutivo y Legislativo se vería reducida en forma incompatible con la letra y espíritu de la Constitución Provincial.
En virtud de lo expuesto, se encuentra demostrado el peligro en la demora.
C) CONTRACAUTELA: Atento la naturaleza del pleito, las cuestiones articuladas y los derechos en juego, ofrezco mi caución juratoria, en carácter de Presidente del COLEGIO DE MAGISTRADOS Y FUNCIONARIOS DEL PODER JUDICIAL DE LA PROVINCIA DE BUENOS AIRES, como contracautela.
Por todo lo expuesto, teniendo en cuenta la naturaleza de la acción intentada, la índole de los derechos en juego, la verosimilitud del derecho y la urgencia que el caso requiere, corresponde hacer lugar al requerimiento cautelar solicitado.
VII.- RECUSA CON EXPRESIÓN DE CAUSA.
En los términos de los arts. 17 inc. 7 y 20 CPCC vengo a recusar con expresión de causa al Presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Provincia de Buenos Aires, Dr. Eduardo Pedro De Lázzari.
La presente recusación se encuentra motivada por recortes periodísticos de los cuáles surge que el mencionado integrante del Máximo Tribunal Provincial se refirió a uno de los artículos impugnados en el marco de esta acción originaria de inconstitucionalidad. Se trata del art. 29 bis de la Ley 13.661 (texto según Ley 14.441).
Del diario “El Día”, de la ciudad de La Plata, Provincia de Buenos, de fecha 18 de octubre de 2012 se desprende que previo a la sanción de la Ley 14.441 el Dr. De Lázzari se reunió con las comisiones de Legislación y Asuntos Constitucionales de la Legislatura bonaerense, brindando su opinión sobre la figura del apartamiento preventivo de magistrados. En este sentido, la mencionada nota periodística dice que el Dr. De Lázzari avaló la figura cuya inconstitucionalidad aquí se plantea. También dice la nota: “De Lázzari efectuó sobre ese punto una suerte de objeción, al considerar que la norma debería contemplar que el uso de esa opción constituya una “absoluta excepción” cuando “haya elementos incontrastables de que resultaría imposible que el magistrado siga en el cargo y de que su continuidad provocaría la pérdida irreparable de elementos de la causa”.
De una nota del sitio web de la “Federación Argentina de la Magistratura y la función judicial” surge que como sugerencia del titular de la Suprema Corte bonaerense la figura del apartamiento preventivo será de carácter restrictivo53.
Así las cosas, asistimos a la opinión y recomendaciones emitidas por el Presidente del Alto Tribunal Provincial sobre uno de los puntos neurálgicos de la presente acción antes de comenzada la misma. Desde ya que ello significa un adelanto de opinión que anula la posibilidad del Presidente de entender en las presentes actuaciones. En rigor, incurrió en prejuzgamiento al emitir un juicio de valor con anterioridad al momento de juzgar.
La doctrina especializada se ha pronunciado sobre la procedencia de la recusación en casos de prejuzgamiento:
“El juez debe emitir su fallo en la oportunidad procesal correspondiente, es decir, al dictar la sentencia definitiva. Si con anterioridad a esta etapa procesal emite un juicio de valor que anticipa el resultado del proceso, en principio incurre en prejuzgamiento. Es decir, decide antes del momento de juzgar”54.
En virtud de lo expuesto, corresponde hacer lugar a la recusación con expresión de causa del Dr. Eduardo De Lázzari en los términos de los arts. 17 inc. 7 y 20 CPCC.
VIII.- PRUEBA.
VIII.1- Documental:
Estatuto del COLEGIO DE MAGISTRADOS Y FUNCIONARIOS DEL PODER JUDICIAL DE LA PROVINCIA DE BUENOS AIRES.
Nota del diario “El Día” de fecha 18 de octubre de 2012.
Nota de la “Federación Argentina de la Magistratura y la función judicial”.
Fundamentos de la Ley 14.441.
Debate de la Ley 14.441 en la Legislatura de la Provincia de Buenos Aires.
IX. DERECHO.
Fundamos el derecho que asiste al COLEGIO DE MAGISTRADOS Y FUNCIONARIOS DEL PODER JUDICIAL DE LA PROVINCIA DE BUENOS AIRES en los arts. 17 inc. 7, 20, 230, 683 y sig. CPCC, arts. 1, 3, 15, 57, 161, 173, 176, 180, 183, 187 de la Constitución de la Provincia de Buenos Aires, arts. 1, 18, 28, 75 inc. 22 y 110 de la Constitución Nacional, arts. 8, 25, 26 y 29 de la Convención Americana de Derechos Humanos, Principios Básicos de las Naciones Unidas relativos a la Independencia de la Judicatura, Proyecto de reglas mínimas de las Naciones Unidas para la administración de la Justicia Penal (“Reglas de Mallorca”), jurisprudencia y doctrina aplicables al caso.
X.- RESERVA CASO FEDERAL.
Para el hipotético e improbable caso de que se desestimare la acción de inconstitucionalidad planteada y, considerando que en tal supuesto se vulnerarían principios, derechos y garantías de rango constitucional, como la forma republicana de gobierno, el derecho de defensa, principio de razonabilidad y la garantía de inamovilidad de los magistrados de prevista en los arts. 1, 18, 28, 31 y 110 CN, hacemos expresa reserva del CASO FEDERAL legislado por el art. 14 de la Ley 48. Asimismo, se practica reserva de invocar la doctrina de la arbitrariedad y gravedad institucional para el supuesto de que se resolviera que La Ley 14.441 es constitucional.
XI.- RESERVA DE LA CORTE INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS
Esta parte se reserva el derecho a cuestionar por ante la Comisión Interamericana de Derechos Humanos y eventualmente por ante la Corte Interamericana de Derechos Humanos creada por la Convención Americana sobre Derechos Humanos (Pacto de San José de Costa Rica) para el caso de que, por cualquier motivo, en definitiva se terminase violando cualesquiera de las estipulaciones previstas en dicho Pacto.
XII.- AUTORIZACIONES
Se encuentran autorizados a tomar vista de las actuaciones, dejar constancia en el libro de asistencia, extraer copias, retirar en préstamo el expediente, diligenciar cédulas, oficios, testimonios y realizar todo acto impulsorio de los presentes obrados los Dres. Sebastián Neimark y/o Cristian Hernán Fernández y/o la Srta. Daniela Paesano.
XIII.- PETITORIO.
Por todo lo expuesto, a V.E. SOLICITO:
1) Nos tenga por presentados, por parte en el carácter invocado y por constituido el domicilio legal indicado.
2) Se agregue la documental acompañada.
3) Se conceda la medida de no innovar peticionada.
4) Se resuelva la recusación con causa del Presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Provincia de Buenos Aires, Eduardo De Lázzari.
5) Se corra traslado de la presente demanda en los términos del inciso 1º del artículo 686 del Código Procesal.
6) Se tenga presente la reserva de caso federal.
7) Se tenga presente la reserva de la Corte Interamericana de Derechos Humanos.
8) Se tenga presente las autorizaciones conferidas.
9) Oportunamente, se declare la inconstitucionalidad de los arts. 5, 9, 13 y 17 de la Ley 14.441.
Proveer de conformidad,
SERA JUSTICIA
